国家对开发性金融的支持表现为一种增信(CreditEnhancement)。从融资的角度看，开发性金融不吸收储蓄存款，主要依靠特定增信后在银行间市场发债融资。融资成本不是太高，但是也不便宜，比存款基准利率要高。虽然商业银行依据存款基准利率定价并吸收存款，但考虑到商业银行吸收存款有经营成本，还有机构人员开支，所以两者相比，开发性金融在融资方面略具一点成本优势，体现出增信的作用。增信不同于担保或兜底，方法也有若干种，目前，人民银行和监管部门将政策性银行的债券定义为“政策性金融债”，就是给予一定的增信支持。国家对开发性金融并没有明确的财政担保，财政也没有出具安慰函。此外，国开行做的业务中有一部分是地方政府统借统还的，今后还需要更多地探讨不依赖地方政府的路子。
从这些方面看，中国最初创立开发性金融时并没有形成关于业务模式的完整体系，但是摸索了一些基于国家战略、自主经营、自主决策的路子;同时强调保本微利，也就意味着讲求效益，不能赔钱。
日报：三家银行演变至今，财务状况究竟怎样?具体的改革是否有区别对待?
周小川：开发性金融刚提出的时候，大家说它还需要经历时间的检验，需要通过若干年证明确实没赔钱。90年代，人们还没有认识到开发性金融可行与否，及至2003~2005年国有银行改革时，和建行、中行、工行一道，国开行也经历了外部审计师审计，结果显示资产质量显著改善，不良资产比例低——实现了可持续发展，从而说明多年实践的探索是有成效的，开发性金融的路子是有希望的。这个做法对口行和农发行也有重大影响。口行也做了不少自主决策的自营业务，认为这些业务符合国家发展战略，同时也是自负盈亏、不寻求财政补贴。农发行2004年就申请扩大业务范围至“农业综合开发贷款”，后得到了国务院批准。该类业务自负盈亏，也属于开发性金融，这些年做下来发展得不错，成为农发行的主要业务之一。
2006~2007年期间，正处于政策性金融商业化转型思潮的高峰期，全球金融危机尚未发生，国内也开始讨论政策性金融的商业化转型。国开行和口行有人认为自身业务开展得不错，还消化了不少不良资产，为国家作出了很大贡献，不一定要转型为商业性银行。但是在当时的背景和形势下，还是定了将国开行转型成为商业性金融机构。到了应对国际金融危机时，国家又觉得需要发挥开发性金融的作用来服务国家战略和应对金融危机。结合内外部环境的变化，人们认为中国已有工、农、中、建等不少大中型商业银行，而政策性和开发性的银行只此三家，可进一步摸索和发挥好开发性金融的功能。目前，口行和农发行也有不少所谓的“自营业务”，是自主决策、自担风险、自负盈亏的。但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融，即口行和农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，只不过与国开行相比，政策性业务仍占显著的比重，改革的要求和定义也就有所不同。
在上述背景下，国开行明确为开发性金融机构;口行和农发行则定义为政策性金融机构，对政策性金融机构的自营业务需分账管理。
财务健康和资本约束是核心
日报：在这样的定位下，三家银行的财务能否保持稳健和可持续性?对这三家银行的监管又将如何实施?
周小川：三家银行保持稳健和可持续性确实很重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体;其领导人容易有眼睛向上、对可持续发展重视不够的毛病;容易有约束机制(特别是资本约束)欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。从经验出发，严格执行高标准的会计准则、严格按贷款的未来损失概率来进行贷款分类、有效的内控和监管、保持资本充足率并实行资本约束、完善公司治理等是银行不突发财务危机、稳健和可持续发展的几个关键环节。其中有几项我们已在商业银行改革中积累了认识与经验，就不在此多说了。三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。
