行政村是党和政府在农村开展工作的重要抓手，但这个抓手在乡村治理中常常并不管用。不管用的第一个表现即对农民群众缺乏号召力。当前的行政村已经不可能像人民公社时期的生产大队那样，上有人民公社这个“头”，下有生产队这个“脚”，可以在农村呼风唤雨。农户的生产生活对行政村没有什么依赖性，行政村也缺乏有效手段把农户吸引到“村两委”的周围。第二个表现即“村两委”往往缺乏吸引群众的手段，一些农村基层干部工作方法简单粗暴从而激化干群矛盾。第三个表现为小官大贪，这是市场经济体制下“三级所有”造成的产权不清与行政权力搅在一起的直接恶果，村干部利用职权谋取私利主要有两个渠道，一是利用上级赋予行政村的权力私自出售集体资产，二是将来自于上级的各种支农资金纳入私囊。
总之，以行政村为单位治理乡村可谓缘木求鱼，多年来反复强调的“加强农村基层组织建设”和“发展壮大农村集体经济”不见成效，也就不难理解了。也因此，要推进乡村治理创新，就不能抓住行政村不放，而要对它进行彻底改革。这涉及到农村政治、经济、社会治理等多个领域，其中，去除人民公社体制残留下的弊端是主要的，但另一方面，人民公社摘牌后不符合农村实情的制度设计也不容忽视。比如，以行政村为单位进行村民委员会选举就是亟待改革的制度设计之一。实践证明，在大多数农村，行政村的村委会选举既没有选出引领农民共同富裕的带头人，也没有有效促进农村社会的和谐。由于产权不清的体制漏洞和支农资金分配上的政策漏洞，更使得一些人把选举当成争权夺利的机会，反倒撕裂了农村原本和谐的人际关系。
推进行政村改革的可行路径
究竟如何对行政村这一制度安排进行彻底改革？近年来，笔者一直跟踪广东省清远市的农村综合改革——以“三个下移”和“三个整合”为中心建立新的农村治理体系，其中颇有可借鉴之处。
“三个下移”就是把村党支部和村委会由行政村同时下移到自然村或村民组，把公共服务由县乡政府下移到由行政村转变而来的行政片区。其实质是把党领导下的集体经济组织和村民自治组织的重心放在自然村或村民组这一“熟人社会”范围内。原来行政村的“两委”干部拿着财政的工资性补贴，在片区内专门为农民提供公共服务，而“熟人社会”范围内的村党支部和村委会干部则不再具有任何官方身份，完全由内部党员和村民自主选举产生，也不享受任何财政补贴。在“三个下移”的过程中，清远市彻底清理了农村集体资产，明确了权属。如此，作为人民公社遗留下来的旧体制的行政村，在清远市就被彻底消解了。
“三个整合”是巩固“三个下移”的配套改革措施。第一个整合是在发包土地的范围内建立健全经济合作社，承担土地集体所有者的职能，在坚持农户承包土地的原则下，利用村民自治机制以及租金等经济杠杆，解决农户间因土地分割细碎及粗放经营甚至丢荒造成的难题，这既可实现集体内部农户的适度规模经营，有闲置土地资源的还可以统一向外发包。在这个过程中，很多纯农业自然村形成了稳定的集体经济收入来源，从而具备了为农户提供水利、机耕道等生产性服务的能力。第二个整合是改变现有涉农财政资金使用方式，把支农资金落实到经济合作社，扶持“熟人社会”内的党支部、村委会和经济合作社发展农村各项事业。第三个整合是将市、县、乡、片区手中掌握的涉农服务资源整合在一起，以形成面向农户的购销、技术、金融等综合性生产生活服务体系。
清远市以“三个下移”为中心内容的农村综合改革源于农民群众的自发改革实践。村民自治机制在行政村难以运作，但在自然村或村民组的熟人社会范围内却运作得很好，解决了很多困扰党政机关多年的老大难问题。清远市把这类经验总结提升，形成了新的农村综合改革思路。党的领导、农户、乡贤等多种要素汇聚于由熟人构成的基层组织，形成了推动农村经济发展和社会稳定的强大内生动力。
（作者为中共中央党校经济学教研部教授、博导）
