“十一五”以来国家出台的一系列重大节能政策措施在2013年明显出现失效现象。“十二五”中后期及“十三五”应如何实施有效的政府引导，面临极大挑战
节能优先的提法最早是在1981年五届人大第四次会议上作为解决能源问题的方针明确提出来的。当时的提法是“开发和节约并重，近期把节约放在优先地位”。进入20世纪90年代，因环境污染带来的可持续发展问题引起了世界各国的普遍关注，中国政府经过修订，再次重申“坚持节约与开发并举，把节约放在首位”的能源总方针。
但是，长期以来，由于节能优先与传统的不断增加，能源供应解决能源供需问题的矛盾一直存在，节能优先一直没有得到很好落实。直到2005年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出以科学发展观统领经济社会发展全局，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，首次将单位GDP能耗下降目标作为经济社会发展的约束性指标，节能优先才得到重视。无论在当时的国家能源领导小组办公室组织开展的“2030年国家能源战略研究”，还是中国工程院开展的“中国能源中长期（2030-2050）发展战略研究”中，均把节能优先作为2050年前中国能源发展战略的第一战略。
落实节能优先战略不仅是能源资源环境制约条件下的需要，更是提高经济竞争力，实现环境保护、可持续发展、生态恢复等宏观发展目标的重要途径
节能优先战略势在必行
1.实施节能优先战略是解决发展与环境矛盾的重要途径。在较长时期，中国经济仍将持续快速增长，能源消耗、温室气体排放总量还将不断上升，降低经济增长对能源消耗的依赖程度、提高产出效率仍是当前首要任务。为实现2020年全面建设小康社会发展目标，加快发展仍然是中国各个地区的优先任务，在发展方式短时期难以根本性转变、各地区能源消耗及温室气体排放总量仍呈明显上升趋势的情况下，落实节能优先战略不仅是能源资源环境制约条件下的需要，更是提高经济竞争力，实现环境保护、可持续发展、生态恢复等宏观发展目标的重要途径。
2.中国节能政策措施是行之有效的。从“十一五”时期经验看，通过实施严格的节能目标责任制，各级政府加快转变发展方式、促进结构调整、开展技术改造的积极性明显增强，推动了经济增长质量和效益的显著提升。当前，在各级政府积极探索新的增长内容过程中，通过制订较高的能源强度下降目标，并完善节能目标责任考核制度，创新政策措施顶层设计思路，加强现有政策间的协调与互补，以市场经济手段建立全社会参与、有罚有奖的节能新机制，充分调动地方政府的主动性和能动性，把政策设计和执行权更多下放给地方政府，鼓励地方各级政府开拓节能新思路、新举措，有效发挥科学发展“指挥棒”作用，是能够以中国特色政绩考核手段推动能源强度目标实现的。
