【摘要】党的十八大以来，坚持依法治国与依规治党的有机统一日益成为建设社会主义法治国家的重要议题。中国共产党的领导地位、党内法规的法属性、以人民为中心的共同追求，是二者能够协同共进、有机统一的主要原因。依法治国与依规治党的有机统一，具体表现为二者相辅相成、相互促进、相互保障。进入新时代，推进依法治国与依规治党的有机统一，必须遵循“国家法律高于党内法规”与“党内法规严于国家法律”的基本原则，将二者的协同互动贯通到立法立规、执法执纪等关键环节。
【关键词】依法治国 依规治党 有机统一 【中图分类号】D920 【文献标识码】A
将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，统筹推进依法治国和依规治党，是习近平法治思想的核心要义，也是建设社会主义法治国家的重要遵循。习近平总书记指出：“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”①治国理政与管党治党具有相辅相成、协同共进的内在关系。而坚持依法治国与依规治党有机统一，正是筑牢二者关系、推进国家治理体系与治理能力现代化的关键所在。在此背景下，围绕依法治国与依规治党有机统一的发展脉络、重要内涵与推进路径展开研究具有重大的理论意义与实践价值。
依法治国与依规治党有机统一的发展脉络
厘清依法治国与依规治党有机统一的发展脉络，是深刻把握其内在逻辑与丰富内涵的前提。自新中国成立到改革开放之前，这一阶段的探索与实践为如何正确处理党内法规与国家法律的关系提供了宝贵经验与教训。新中国成立后，中国共产党领导人民制定了“五四宪法”和国家机构组织法、选举法、婚姻法等一系列重要法律法规，初步建立起社会主义法制框架体系。而党内法规的产生早于国家法律，最早可以追溯到1921年《中国共产党第一个纲领》。新中国成立后，党的任务从领导革命调整为建设国家，党内法规的重心也转向加强党的领导、推进自身建设等事项。但在这一时期的实践中党的政策、党内法规等规范性文件发挥着更重要的作用，党内法规与国家法律的关系没有得到足够重视，一定程度上损害了国家制度体系。
在深刻反思历史经验教训的基础上，全面加强法制建设成为改革开放时期的主要任务。邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中强调“必须加强法制”，提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。在此基础上，依法治国在1997年党的十五大被确定为党治国理政的基本方略，并于1999年由《宪法修正案》确立为宪法的基本原则。随着依法治国理念不断深化，依法执政也成为党治国理政的基本方式，执政党的内部规范与国家法律的关系成为重要问题。在前述讲话中，邓小平同志已经指出“没有党规党法，国法就很难保障”，为党内法规与国家法律的关系定下基调。1992年党的十四大将党内法规写入党章，从党内根本大法的层面确认了党内法规概念。依法治国与党内法规建设在改革开放后取得的地位和成就，体现出中国共产党管党治党与治国理政的规范化、制度化。
党的十八大以来，依法治国与党内法规建设被置于国家现代化进程中更为核心的位置，二者共同构成中国特色社会主义法治体系的重要内容，依法治国与依规治党的有机统一也日益成为建设社会主义法治国家的核心议题。党的十八大提出全面推进依法治国的战略任务后，党的十八届四中全会进一步研究了全面推进依法治国的若干重大问题，明确提出建设中国特色社会主义法治体系与建设社会主义法治国家的总目标，标志着依法治国基本方略的深化与完善。这次会议将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，确立了党内法规在建设社会主义法治国家进程中的重要地位。随后，以习近平同志为核心的党中央在全面依法治国、全面从严治党的实践中把党内法规同法治相结合，提出“依规治党”这个原创性概念。党的十九大报告将坚持依法治国和依规治党有机统一作为坚持全面依法治国的重要内容，为认识和处理依法治国与依规治党的关系提供了重要遵循。
回顾历史进程，依法治国与依规治党关系的变迁，反映出中国共产党对治国理政与管党治党规律认识的深化，体现出法治在推进中国式现代化进程中的重要意义。
坚持依法治国与依规治党有机统一的重要内涵
国家法律与党内法规分别属于国家制度与党的制度两个层面，理解依法治国与依规治党有机统一的重要内涵，需要首先阐明二者能够协同互动的主要原因，然后分析其有机统一的具体表现形式。国家法律与党内法规能够有机统一的主要根据，在于中国共产党的领导地位。不同于西方多党轮流执政下的“党国分离体制”，中国共产党经过历史考验、基于人民选择取得了长期执政地位，政党在法治秩序中起到主要作用。②
国家法律与党内法规能够有机统一的重要前提在于党内法规具有法的属性。在认同党内法规具有法的属性的学者看来，党内法规属于软法的范畴。软法是一定人类共同体制定或认可的规范共同体组织和共同体成员的行为规则，其作为由人制定、具有外在约束力的行为规则具备法的属性，在现代社会中广泛存在。③然而，从法律多元主义的视角把党内法规视为软法，不能凸显党内法规区别于行为规范等其他软法的特征。党内法规不仅在规范内容上不同于其他软法，而且在适用范围上具有溢出效应，④在实际运行中可能影响党组织和党员以外的主体。这种特殊的法的属性既是国家法律与党内法规得以有机统一的重要前提，又是二者协同互动进程中必须予以关注的重点。
国家法律与党内法规能够有机统一的价值基础在于二者对以人民为中心的共同追求。全面推进依法治国以保障人民根本权益为出发点和落脚点。这不仅意味着国家法律要反映人民意志、得到人民拥护，更要求法治建设遵循为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的核心要旨。与此相应，党内法规作为党的意志的规范表达，直接体现了中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民，党内法规的完善与发展遵循站稳人民立场、以人民为中心、全心全意为人民服务的价值取向。尽管分属不同层面的制度，但国家法律与党内法规的共同追求，使二者得以统一于中国特色社会主义法治体系。
依法治国与依规治党的有机统一主要表现为二者相辅相成、相互促进、相互保障。依法治国与依规治党如鸟之两翼、车之两辙，共同构成建设社会主义法治国家的制度基石与动力源泉。国家法律关注经济、政治、文化、社会、生态文明等领域，依规治党偏重党的领导、执政与自身建设，二者从不同侧面为社会主义法治国家提供主要制度供给。在此基础上，依法治国涉及立法、执法、司法、守法等动态运行环节，依规治党涉及立规、执纪、监督、遵纪等动态治理阶段，各个环节与阶段彼此衔接、运转协调，为社会主义法治国家建设提供持续动力。
依法治国与依规治党互相推动、彼此促进，形成双向赋能的良性互动关系。全面推进依法治国通过弘扬法治精神、建设法治文化增强全民法治观念，进而推动全体党员遵规学规守规用规，确保党内法规得到贯彻执行。⑤党员树立法治意识后，又能作为模范带动民众成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。此外，依法治国的概念形成与具体实践早于依规治党，产生的成熟经验可以为其提供重要参考。党内法规也可以通过在特定领域或区域先行先试，为国家法律的制定与完善探索路径、积累经验。
依法治国与依规治党互为依托、彼此支撑，共同构成相互保障的有机整体。全面推进依法治国旨在构建科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治秩序，为依规治党提供稳定的外部环境与坚实的制度基础。而党的领导贯穿依法治国的全过程和各方面，通过依规治党推进管党治党的规范化、法治化，有助于确保党组织与党员始终在法治轨道上行使权力、履行职责，为全面推进依法治国提供重要保障。
坚持依法治国与依规治党有机统一的推进路径
如何推进依法治国与依规治党的有机统一，是建设中国特色社会主义法治体系与社会主义法治国家的关键问题，直接关系到中国共产党能否履行好执政兴国的重大使命、能否确保党和国家的长治久安、能否最终实现中华民族伟大复兴。为此，必须遵循“国家法律高于党内法规”与“党内法规严于国家法律”的基本原则，将二者的有机统一贯彻到立法立规、执法执纪等关键环节。
国家法律高于党内法规，体现为党内法规不能同宪法和法律相抵触。《中国共产党章程》规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中华人民共和国宪法》也要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，二者共同构成国家法律高于党内法规原则的规范根基。如果党内法规与国家法律发生冲突矛盾，必须认定与法律相冲突的党内法规无效。《中国共产党党内法规制定条例》规定，即党内法规同宪法和法律不一致的由中央责令改正或者予以撤销。这一条款为国家法律高于党内法规原则提供了制度保障。有学者认为党内法规与国家法律分属不同性质的规范体系，难以比较二者位阶高低，因此国家法律高于党内法规的表述值得商榷。⑥这种观点正确指出党内法规与国家法律属于不同层面的制度，但忽略了不同性质的规范体系在实际运行中仍然可能产生冲突，应当根据宪法与党章的规定，确定国家法律在效力上的优先性。
党内法规严于国家法律，体现为党内法规对党组织与党员设定更严格的行为标准。党规严于国法并非与国法相抵触，而是在宪法和法律划定的范围内对党组织和党员提出更高的要求。对于这个原则的正当性，学界主要通过以下理论视角予以论证：一是同意理论，将党员加入党组织视为对党的阶级属性、根本宗旨、奋斗目标的认同，和对放弃部分公民权利与自由、增持附加义务的同意；⑦二是特别权力关系理论，认为执政党与党员的关系具有特别权力关系的基本特征，党组织作为特别权力主体对党员具有特定的支配权力；⑧三是无产阶级政党的先进性理论，主张无产阶级政党的先进性，决定规制其行为的党内法规要比国家法律更严格。⑨这些理论为党内法规严于国家法律原则提供学理支撑，也明确党规法规严格要求的界限。
在立法立规环节，推进依法治国与依规治党的有机统一。首先，需要加强顶层设计，统筹部署国家法律与党内法规的制定。在现有法治模式下，管党治党与治国理政存在交叉，事前统筹规划立法立规，能够从源头避免国家法律与党内法规产生冲突。党务和政务重叠时，可以通过党委、政府联合发文的形式进行规制，形成党内法规与国家法律互联互通的局面。⑩对于不具备制定法律客观条件的特定领域，可以制定党内法规先行先试，等待条件成熟、经过实践检验后再转化为国家法律。其次，不同时期制定的党内法规与国家法律可能存在冲突，或者由于外部条件变化等原因产生新的矛盾，需要通过健全党内法规与国家法律备案审查衔接联动机制予以化解。
在执法执规环节，推进依法治国与依规治党有机统一的重点在于，健全执法执纪有效衔接机制，确保国家法律与党内法规统一实施。新修订的《中国共产党纪律处分条例》将执纪执法贯通列为党的纪律处分工作的重要原则，体现在纪检监察实践的各个方面。其一，纪委监委合署办公体制整合了纪律检查与国家监察的职能，为执纪执法贯通提供坚实的组织基础。其二，刑事诉讼法对证据的标准和要求，被全面适用于监察调查的各环节，保障执法执规过程中证据的有效衔接。其三，对违法违纪党员施加相互匹配的法律制裁与党纪处分，确保责任追究的协调统一。应当参照纪检监察领域的执法执纪有效衔接机制，在其他重要领域推进依法治国与依规治党的有机统一。
【注：本文系国家社会科学基金重大专项“以制度建设为主线推进全面深化改革研究”（项目编号：24ZDA002）阶段性成果】
【注释】
①《习近平谈治国理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022年，第288页。
②强世功：《从行政法治国道政党法治国——党规和国法关系的法理学思考》，《中国法律评论》，2016年第3期。
③姜明安：《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》，2006年第2期。
④张立伟：《中国共产党党内法规的正当性论证》，《中国法律评论》，2018年第1期。
⑤沈国明：《论依法治国、依法执政、依规治党》，《东方法学》，2017年第4期。
⑥伊士国、郭子梦：《论党内法规与国家法律的衔接和协调》，《河南社会科学》，2025年第2期。
⑦张海涛：《“党内法规严于国家法律”的理论反思与正当性阐释》，《社会主义研究》，2019年第5期。
⑧徐小庆：《论“特别权力关系理论”视角下执政党组织与党员关系》，《政治学研究》，2015年第6期。
⑨梅萍、张凡：《“党规党纪严于国家法律”的理论依据与执行特征》，《学习与实践》，2017年第3期。
⑩张文显：《坚持依法治国和依规治党有机统一》，《政治与法律》，2021年第5期。
责编/孙垚 美编/陈媛媛
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