【摘要】全球网络空间治理的演进，由技术演进和国家间博弈两种力量驱动。当下，新一轮人工智能技术发展浪潮推动网络空间快速进入数字智能时代，世界百年未有之大变局加速演进，大国在网络空间和人工智能领域的前沿技术竞争不断加剧，全球网络空间治理聚焦网络空间安全、数字治理和人工智能治理三个重点领域。在技术演进与地缘政治博弈相互交织的混合逻辑下，数智时代的网络空间对国家经济发展和安全的战略意义实现全局性提升，统筹发展和安全成为国家层面网络空间治理的应有之义；大国竞争聚焦人工智能等前沿科技领域，给全球网络空间治理进程带来更大的不确定性，推动其进入多重竞争和不同治理模式并存的多元发展阶段。
【关键词】全球网络空间治理 人工智能治理 数字治理 数智时代
【中图分类号】TP393.09/D820 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.13.006
【作者简介】郎平，中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员，国家安全研究室主任。研究方向为网络空间国际治理、网络安全、网络外交、区域贸易和平，主要著作有《区域贸易制度和平效应的路径分析：发展中国家的视角》、《网络空间国际治理与博弈》、《网络空间国际秩序的形成机制》（论文）等。
引言
网络空间是一个新兴且仍在快速发展的人造技术空间。根据联合国国际电信联盟（ITU）的定义，网络空间是指“由以下所有或部分要素创建或组成的物理或非物理的领域，这些要素包括计算机、计算机系统、网络及其软件支持、计算机数据、内容数据、流量数据以及用户”。[1]随着以互联网为代表的信息技术快速创新应用，网络空间的内涵和外延逐步扩大，由最初“人类使用互联网而形成的活动空间”泛化为“人类使用信息和数字技术而形成的活动空间”。由此而出现的“网络空间治理”概念也随之拓展和泛化，换言之，当下的网络空间治理在内涵和外延上已经与21世纪初有了显著不同。
从概念上看，全球网络空间治理包含两个维度：一是国家层面的网络空间治理，二是全球层面的网络空间国际治理。前者是指各国政府通过制定法律法规、技术和行政等多种手段，统筹协调国内各方利益，对本国网络空间进行治理的过程，其目标是实现国家主权管辖范围内网络空间的安全和有序发展；后者则源于网络空间议题的跨国界属性，各国政府、私营部门、技术社群等多利益相关方共同参与网络空间治理与国际合作进程，其目标是确保国际互联网的互联互通、有效运转以及全球网络空间的安全和可持续发展。这两个维度的网络空间治理进程相互作用、相互影响，共同构成当下全球网络空间治理的整体图景。
数智时代全球网络空间治理的演进逻辑
从发展进程看，全球网络空间治理进程受两种力量推动：技术演进和国家间博弈。一方面，网络空间作为一个人造的技术空间，正处于快速创新应用之中的信息和数字技术始终是推动其治理进程不断演进的核心力量，从互联网到大数据、云计算再到人工智能，技术推动网络空间的内涵不断拓展。然而，新兴技术既可以推动社会发展和进步，也会引发新的安全风险和治理需求，网络攻击、网络犯罪、数据治理、平台治理、算法治理、人工智能治理成为网络空间治理的重要议题，并且随着未来技术的创新应用将产生更多新的治理议题。另一方面，即使在多利益相关方参与的全球网络空间治理中，国家行为体仍然是塑造未来国际秩序的主导力量，而大国博弈则是影响全球网络空间治理进程的关键变量。特别是随着网络空间成为国家安全和经济竞争的关键领域，大国之间关于技术主导权、网络安全、经济利益以及国家安全的战略对抗和竞争愈发激烈。大国间的竞争与合作态势将决定网络空间能否从治理走向秩序以及形成何种秩序。上述两种力量相互交织叠加，推动全球网络空间治理迈向数字智能时代。
观察数智时代全球网络空间治理的演变，仍然可将技术演进和国家间博弈作为逻辑起点。从技术演进的视角看，得益于算力、算法和数据处理能力的提升，以ChatGPT为代表的生成式人工智能技术取得突破性进展并引领新一轮人工智能发展浪潮。人工智能体、空间计算、电子医疗、人工智能驱动的物联网、后量子加密等技术趋势将会为各行各业带来深刻变革。美国未来今日战略集团《2025前沿科技趋势报告》指出，人工智能只是一场更大变革的一部分，其与先进传感器和生物技术在不断发展的过程中悄然前行并逐渐融合，催生了能够感知、学习、适应和进化的系统——“生命智能”；科技融合大势已至，这些技术的相互作用和交叉将产生复合效应，推动世界进入一个新的变革阶段。[2]由此，网络空间进入人工智能引领的数智时代，数字技术在充分赋能各行各业的同时，也使得网络空间的安全风险急剧上升，治理赤字不断加剧。
如果说技术演进是全球网络空间治理演进的基础逻辑，那么国家间博弈则是促使全球网络空间由治理走向秩序，即网络空间国际规则制定的直接推动力。随着网络空间的技术基础逐渐由互联网转向大数据、人工智能等前沿技术的融合发展，全球网络空间治理——治理什么、在哪儿治理——被时代赋予了新的内涵。如果以技术逻辑的不同发展阶段为参照系，以国际规则制定为目标的全球网络空间治理主要聚焦网络空间安全、数字治理以及人工智能治理三个重点领域。[3]其中，网络空间安全是“旧议题”，其最具权威性和代表性的进程主要是在联合国框架下推进，而数字治理和人工智能治理是“新议题”，仍然处于规则提出和兴起的早期阶段，目前主要依托传统的国际经济治理机制和平台。无论是旧议题还是新议题，都是构建全球网络空间秩序不可或缺的重要组成部分。
数智时代全球网络空间规则制定的重点领域
网络空间安全。在网络空间安全层面，国际规则的谈判进程主要在打击网络犯罪和制定网络空间负责任国家行为规范两个轨道上推进。2024年12月，联合国大会以一致同意的方式通过了具有法律约束力的《联合国打击网络犯罪公约》。该公约将于2025年在越南首都河内举办签署仪式，并将在第40个签署国批准后90天生效。其是网络领域首个由联合国主持制定的公约，不仅对强化国际合作、预防和打击网络犯罪具有重要意义，也对网络空间国际法发展具有重要的指标性意义。[4]相较于网络犯罪领域的重要进展，联合国框架下的网络空间负责任国家行为规范谈判进程则逐渐进入平台期。自2004年联合国大会成立第一个信息安全政府专家组（UNGGE）以来，至今六届政府专家组（UNGGE）共达成四份共识报告，特别是2015年达成的11项“自愿的非约束性国家负责任行为规范、规则和原则”，被视为联合国框架下该进程取得的最大成果。其后，联合国大会于2018年成立信息安全开放式工作组（OEWG），截至2024年12月，新一轮信息安全开放式工作组已举行九次实质性会议，在建立信任和能力建设领域，决定构建成员（国）间专门的沟通联络簿“联络点名录”（PoC），并且建立“合作与能力建设全球门户”来增强网络韧性。随着本届信息安全开放式工作组的授权将于2025年12月到期，联合国将如何就网络安全问题开展“定期的机构对话”尚未明确，新常设机制的设计仍有待观察。
数字治理。在数字治理领域，数字经贸规则和数据跨境流动是当下最受关注的两个议题。随着数字技术的发展为人类的经济活动带来深刻变化，数字经济逐渐成为世界各国经济发展的新引擎，而原有工业时代建立的国际经济规则已经无法完全适应数字化时代的国际经济活动需求，构建国际数字经贸规则也因而被诸多国家和二十国集团、亚太经济合作组织、世界贸易组织等国际经济机构提上日程。根据中国信息通信研究院的报告，在双边及区域层面，截至2023年，全球涵盖数字经贸规则专章的自贸协定和数字经贸专门协定总量已达125项，[5]其中较有影响力的协定包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。2024年7月，世界贸易组织电子商务谈判在历经5年的艰苦谈判历程后发布首个诸边协定的稳定案文，在促进贸易便利化和提升企业和消费者信任等方面取得重要进展，也推动国际数字经贸规则进入新的发展阶段。相较之下，数据跨境流动和计算设施本地化等数字自由化议题的态势要复杂许多，由于这些议题更多关系所在国公民的个人隐私保护以及国家安全，一方面，各国在数据治理中平衡发展和安全的做法不尽相同，另一方面，由于数字经济发展阶段各异，各国的政策立场仍处于动态调整之中。如美国继2023年在世贸组织谈判中撤回其跨境数据自由流动的立场后转向加强国内数据管控，中国在2024年出台《促进和规范数据跨境流动规定》，以更大力度促进数据依法有序自由流动。
人工智能治理。自2022年末生成式人工智能取得重大突破以来，人工智能治理迅速成为全球多边治理机制和平台中最受热议的话题。2023年7月，联合国秘书长古特雷斯在安理会就人工智能举行的首场公开辩论会上表示，联合国是为人工智能制定全球标准与治理手段的“理想场所”，并欢迎会员国提出建立新的联合国机构来治理人工智能。[6]2024年9月，在联合国未来峰会上，约130位国家元首和政府首脑通过了《未来契约》及其附件《全球数字契约》和《子孙后代宣言》，将“加强人工智能国际治理，造福人类”视为五大目标之一，提出人工智能治理需要采取平衡、包容和基于风险的方法，并承诺建立具体的实施机制。联合国大会还相继通过《加强人工智能能力建设国际合作》和《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》等多项决议，呼吁各国加强合作，共同应对人工智能带来的挑战。2023年11月，英国举办首届全球人工智能安全峰会，推动签署全球首份人工智能治理国际性声明《布莱切利宣言》，并由此开启全球人工智能治理的“布莱切利进程”——2024年首尔和2025年巴黎峰会。此外，二十国集团、经济合作与发展组织、七国集团、金砖国家、世界经济论坛、世界互联网大会以及电气电子工程师学会（IEEE）等国际组织及平台纷纷聚焦人工智能治理，发表相关声明或文件，提出负责任开发人工智能以及加强国际合作的倡议。
数智时代全球网络空间治理的特点
在技术演进与地缘政治博弈相互交织的混合逻辑下，数智时代网络空间的内涵和外延有了极大拓展，网络空间治理的复杂性更甚以往。技术快速创新突破不仅催生出新的治理领域和治理议题，也会扩大国家治理能力和治理需求之间的差距；从国家间博弈的视角看，世界多极化趋势加速演进，国际政治经济秩序面临重塑的关键节点，科技竞争特别是人工智能等前沿技术领域，成为数字时代大国竞争的主战场。在此背景下，数智时代的全球网络空间治理呈现如下新特点。
网络空间的技术基础不断扩容，对国家经济发展和安全的战略意义得到全局性提升。数智时代，网络空间的底层技术基础由互联网转向人工智能引领的数字生态体系，互联网作为重要的基础设施，推动大数据、云计算、区块链等技术高速发展，而算力、算法和数据的发展又进一步激发了人工智能技术的新发展浪潮，展现出赋能国家经济、军事、社会等各行各业的强大潜力。[7]如亨利·基辛格在其著作《人工智能时代与人类未来》中所说：“人工智能不是一个行业，更不是单一的产品。用战略术语来说，它甚至不是一个‘领域’；它是科学研究、教育、制造、物流、运输、国防等众多行业及人类生活各个方面的赋能者。纵观历史，人类并非没有经历过技术变革。然而，从根本上改变我们这个社会的社会架构和政治架构的技术却屈指可数……但人工智能有望在人类体验的所有领域带来变革。”[8]如果说最初的网络空间对于国家而言仅限于通信领域的变革，那么，随着数字产业化和产业数字化的推进，其已成为数字经济发展的新空间。数智时代的网络空间已经关乎国家的科技、经济、军事等综合国力的全面提升。
然而，数智技术创新发展带来的国家安全风险也更加复杂多变，网络安全、数据安全、人工智能安全相互联动，风险交织共生，对国家安全的全局性和战略性影响日益显著。首先，网络攻击手段快速更新迭代，逐渐转向大数据和人工智能技术加持下的勒索软件、数据泄露、高级持续性威胁、漏洞和供应链攻击等，给国家关键信息基础设施安全带来严峻挑战。2025年3月，美国著名网络安全公司赛门铁克称，随着生成式人工智能代理的崛起，这类代理已经能够执行主动任务，如与网页交互，这一能力的增强在给合法用户带来便利的同时，也可能赋予攻击者更强的破坏能力。[9]其次，数据已成为新型生产要素和国家基础性战略资源，数据安全同样事关国家主权、发展和安全。近年来，数据泄漏事件频发，窃取重要数据已经成为网络攻击的主要目标；数据质量、数据篡改、数据污染或“数据投毒”等问题不仅会干扰和阻碍人工智能的发展，加剧人工智能的算法歧视或伦理风险，甚至可能给社会带来灾难性后果。据奇安信报告称，2024年全球公开报道的重大数据安全事件中，数据泄露事件170起，占比高达84.6%，共造成至少471.6亿条数据泄露，较2023年的103.8亿条增长354.3%。[10]再者，作为一项通用使能技术，随着人工智能技术向政治、经济和社会生活各领域的不断渗透和扩展，其所带来的系统性安全风险将可能出现在技术应用的各个节点，而技术的智能性和不可解释性还会加剧人工智能技术产业化应用的伦理性风险，特别是一旦通用人工智能技术成为现实并被非法滥用，甚至可能危及人类的生存安全。
在国家层面，统筹发展和安全成为网络空间治理的应有之义。如同人类社会历史上蒸汽机、电力等重大技术变革的出现和应用一般，以数字化、网络化、智能化为核心特征的信息革命正在深刻重塑全球经济社会发展格局，这一方面表现为社会生产率和生产力的全面提升，另一方面也表现为其能有效赋能安全风险的治理和监管，通过社会治理范式的转型推动形成新的经济社会秩序。在早期的网络空间安全治理中，国家治理者需要处理好信息化和网络安全之间的关系，即在推进国家经济发展实现信息化转型的同时，强化国家网络安全能力，防范网络空间安全风险。发展和安全是网络空间治理的“一体两面”，可以同时推进。数据治理议题则有所不同，数据作为新型生产要素，只有有效流动才能够激活其价值。然而，数据具有“一体三性”的特质，即同时事关企业创新、个人信息保护以及国家安全，而这三个数据治理目标之间存在内在张力，不可能同时实现利益最大化，即如果完全释放数据流动的创新价值，将难以兼顾个人信息和国家机密的绝对安全，因而必须在发展和安全之间寻求平衡。人工智能治理亦是如此，作为一项全面赋能国家经济社会发展的技术，世界各国都希望抓住人工智能技术带来的历史机遇，既要推动其尽可能快速创新发展应用，又要防范其带来的安全风险，鉴于此，治理者必须处理好创新和监管之间的关系。
网络空间治理统筹发展和安全的内在需求决定国家治理政策动态调整的必然性，然而，由于国情不同、利益考量各异等因素，不同国家统筹发展和安全的表现也会有所不同。例如，美国作为国际互联网的缔造者和数字领域的“领头羊”，之所以最初坚持跨境数据自由流动的立场，更多是意在帮助美国科技企业更便利地进入全球市场并使数据流回美国，从而将美国的经济实力转化为强制性权力。2023年，美国商务部在世贸组织谈判中宣布撤回其跨境数据自由流动的立场，转而加强国内数据管控，则是因跨境数据自由流动可能会为竞争对手提供追赶的便利，反而将危及美国的安全。欧盟一贯重视公民隐私保护和规范性权力，此前凭借《一般数据保护条例》引领了全球数据规则的制定，并且在2024年出台全球首部全面监管人工智能的法案——欧盟《人工智能法》。然而，面对全球人工智能技术发展的浪潮，2025年2月，在法国巴黎举办的全球人工智能行动峰会上，欧盟委员会执行副主席维尔库宁表示已开始着手简化人工智能监管规则，以便为技术创新松绑。中国跨境数据流动政策的动态调整也主要是遵循统筹发展和安全的逻辑，2024年3月，国家互联网信息办公室发布《促进和规范数据跨境流动规定》，该规定出台的主要目的是在保障数据安全、保护个人信息权益和促进数据依法有序自由流动之间寻求平衡，是在数字经济迅猛发展的新背景下，对《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》相关规定作出调整。
大国竞争聚焦人工智能等前沿科技领域，给全球网络空间治理格局带来更大不确定性。美国作为国际互联网的发源地以及网络空间技术创新的“领头羊”，将人工智能视为数字时代大国竞争的关键领域。2025年1月，美国总统特朗普宣布启动一项名为“星际之门”（Stargate）的庞大人工智能（AI）基础设施计划，预计未来4年内投资5000亿美金，以巩固美国在人工智能领域的领导地位。2025年1月，中国人工智能企业“深度求索”（DeepSeek）发布DeepSeek-R1模型。该大模型成本仅为同类型模型的二十分之一，性能却与OpenAI头部大模型相当。这一成果引发美西方各界高度关注，部分观点认为DeepSeek的出现是美国人工智能的“斯普特尼克时刻”，中国正在成为开源人工智能的全球领先者，并将重塑全球人工智能竞争格局。在这场日益白热化的全球竞赛中，欧盟也不甘落后。2025年2月巴黎人工智能行动峰会期间，欧盟委员会主席冯德莱恩强调，“希望欧洲成为人工智能领域的领先大陆之一”，并官宣了欧盟版的“星际之门”——“InvestAI”计划，为欧盟的人工智能发展筹集2000亿欧元，计划建设四个“人工智能超级工厂”。美国副总统万斯出席巴黎人工智能行动峰会并发表演讲，他认为人工智能不是一个抽象的政策问题，而是一场高风险的经济和地缘政治竞赛，是可以帮助美国获得经济和地缘政治优势的战略资产。
当今世界，以人工智能为核心的新一轮科技和产业竞赛已经开启，全球人工智能监管可能会经历重大调整，并对全球网络空间治理产生深远的影响。首先，在大国竞争的逻辑下，适度放松人工智能领域监管或将成为全球人工智能治理的重要走向。美国特朗普政府已经明确表示将引领人工智能创新，抵制该领域的过度监管，保障言论自由，将人工智能驱动的权力竞争作为政策的优先目标；尽管欧盟以全球人工智能治理为抓手，试图获取更大的国际话语权，但是在人工智能发展浪潮所蕴含的巨大现实利益面前，创新发展相关话题在巴黎人工智能行动峰会上被热议，而安全治理议题则被边缘化，欧盟《人工智能法》很可能加大对本土企业创新的激励力度，而继续强化对国外企业的监管。其次，各国在人工智能国际规则制定议题上存在显著的立场差异，将进一步削弱全球人工智能治理的集体行动力。作为网络空间的“领头羊”，美国的立场将在国际社会产生示范和溢出效应。美国拜登政府的科技政策更强调兼顾技术创新与安全监管之间的平衡，相较而言，特朗普政府基于人工智能驱动的大国竞争逻辑则不希望全球人工智能治理束缚美国的“手脚”，美英拒绝签署2025巴黎人工智能行动峰会宣言就是上述逻辑的体现。从国家间博弈的视角看，当本已占据优势的一方转向更加积极的竞争策略，那么棋局中的其他行为体也必然会不断强化自身的竞争力，以确保实力差距不被进一步拉大。再次，基于当下科技融合发展的大势，网络、数据、算力等各领域的发展相互联动，全球人工智能领域的监管态势将不可避免地扩散至网络空间治理的其他领域，推动全球网络空间治理进入多重竞争和不同治理模式并存的多元发展阶段。
结语
数智时代的网络空间既蕴含着巨大的发展机遇，也伴随着诸多不确定性的风险。从技术演进的视角看，当数字技术创新应用渗透至国家政治经济社会生活的方方面面，网络空间的概念已经基本等同于现实空间，而处于快速创新和发展之中的数字技术将会给国家诸多领域带来全局性的重塑。如何在网络空间治理中处理好发展和安全的关系成为考验国家治理能力的重要挑战，也使得全球网络空间治理的内涵处于不断发展变化之中。从国家间博弈的视角看，地缘政治因素对网络空间治理的渗透和影响正不断强化，特别是当人工智能技术成为影响全球权力结构、经济主导地位和社会转型的决定性力量时，大国间不断加剧的竞争和博弈态势将会给全球网络空间治理的演进带来更大的不确定性。如果说全球治理本身是一种通过各方行为体平等协商进行权责分配的集体行动，那么数智时代在网络空间治理形成全球层面的共识将更加困难，但聚焦防范重大安全风险和避免国家间竞争失控的大国协调仍将发挥重要作用。
（本文系中国社会科学院创新工程重大项目“人类命运共同体的历史文化根基研究”的阶段性成果，项目编号：2023YZD049）
注释
[1]UN, "ITU Toolkit for Cybercrime Legislation," http://www.itu.int/cybersecurity.
[2]《未来今日战略集团：〈 2025 前沿科技趋势千页报告〉》，2025年3月12日，https://www.163.com/dy/article/JQFOPOVU051193U6.html。
[3]全球互联网治理进程最早源于技术层的治理，以互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）、互联网工程任务组（IETF）、国际互联网协会（ISOC）为代表的技术社群基于多利益相关方的治理模式，围绕互联网域名与IP地址分配形成了有序的治理框架，由于技术层面的互联互通规则本质上约束的并不是国家行为体，因而不在本文的讨论范围内。
[4]叶伟、姜博谦：《联合国打击网络犯罪公约开启网络空间国际规则新篇章》，《中国信息安全》，2024年第8期。
[5]中国信通院：《全球数字经贸规则年度观察报告（2024年）》，2024年9月，http://www.caict.ac.cn/english/research/whitepapers/202411/P020241129523268827657.pdf。
[6]《秘书长：联合国是为人工智能制定全球标准与治理手段的“理想场所”》，2023年7月18日，https://news.un.org/zh/story/2023/07/1119877。
[7]《美国国家网络安全战略（2023版）》，2023年5月15日，https://cn-sec.com/wp-content/uploads/2023/05/usasec2023.pdf。
[8]亨利·基辛格、埃里克·施密特、丹尼尔·胡滕洛赫尔：《人工智能时代与人类未来》，胡利平、风君译，北京：中信出版集团，2023年，第15～16页。
[9]Gintaras Radauskas, "Threat Hunters Successfully Use OpenAI's Operator for Phishing Attack," 13 March 2025, https://cybernews.com/news/openai-operator-phishing-experiment-symantec/.
[10]奇安信：《2024中国政企机构数据安全风险研究报告》，2025年3月11日。
The Evolution and Characteristics of Global Cyberspace Governance
in the Digital Intelligence Era
Lang Ping
Abstract: The evolution of global cyberspace governance is driven by two forces: technological evolution and competition between countries. Currently, the new wave of AI technology development is pushing cyberspace to rapidly enter the digital intelligence era. The great changes unseen in a century in the world are accelerating their pace and major powers are intensifying their competition in the cutting-edge technologies of cyberspace and AI. Global cyberspace governance focuses on three key areas: cyberspace security, digital governance, and AI governance. Under the mixed logic of intertwined technological evolution and geopolitical competition, the strategic significance of the digital intelligence era's cyberspace for national economic development and security has been comprehensively enhanced. Coordinated development and security have become an inherent part of national-level cyberspace governance. The competition among major powers focuses on frontier technologies such as AI, bringing greater uncertainty to the process of global cyberspace governance and pushing it into a multi-level competition and coexistence of different governance models in a diversified development stage.
Keywords: global cyberspace governance, AI governance, digital governance, digital intelligence era
责 编∕包 钰 美 编∕梁丽琛
