【摘要】近年来，中央层面推动整治形式主义为基层减负工作成效显著，但在实践层面仍存在若干深层次问题：一是对形式主义的认知存在偏差，未能准确把握其本质特征；二是减负措施与整治形式主义的联动机制尚未有效建立；三是权责体系不匹配与考核机制不科学等结构性矛盾依然突出。产生这些问题的根源在于：行政管理理念实效性不足，有待更新；考核导向的路径依赖问题仍然存在；部门协同不足，数据壁垒尚未破除；职责边界模糊，导致工作泛化问题。对此，建议强化制度顶层设计、完善跨部门协同治理机制；完善绩效管理体系，彰显绩效本源价值；优化政府间事权配置，明晰部门与岗位职责边界。
【关键词】形式主义 基层减负 考核主义 基层治理 【中图分类号】D62 【文献标识码】A
近年来，我国在整治形式主义为基层减负方面，取得显著成效，主要体现在以下三个方面：一是政策体系日趋完善。自2018年中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》以来，中央层面陆续出台一系列重要文件，包括2019年《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》、2020年《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，以及2024年颁布的《整治形式主义为基层减负若干规定》。在这一政策框架下，各地政府积极推进“六减”工作：减会议、减文件、减督查考核、减报表、减挂牌、减政务APP，形成系统化的减负格局。二是基层获得感切实提升。调研数据显示，基层公务员普遍反映工作压力有所缓解。例如，有受访者表示，“现在基本能够按时下班，加班频率明显降低”；另有受访者谈到：“会议和文件减少了，督查考核更加规范，我们可以把更多精力放在服务群众上”。这些反馈印证了政策实施的显著成效。三是技术创新助力减负增效。部分地方政府积极探索数字化减负路径，如推行“一次录入、多方共享”的数据管理模式，运用智能机器人开展日常巡查，引入人工智能辅助公文写作等。这些创新实践为基层减负提供了技术支撑。
同时，不可忽视的是，基层形式主义的整治仍存在深层次矛盾。一个值得关注的问题是，一些既有研究，多将形式主义的矛头指向基层的上级部门，认为只要整治好上级部门的形式主义要求，基层负担自然减轻。但实际情况更为复杂：在中央政策指导下，虽然上级部门减少了会议、文件和督查考核，规范了问责制度，但仍有部分基层干部反映负担沉重。这一现象表明，形式主义问题具有系统性特征：不仅来自上级，也涉及基层；既有管理技术问题，也有管理机制与理念问题。当前减负工作面临的困境，需要我们突破单一归因思维，从体制机制、权责关系、考核评价等多维度进行深入剖析。只有准确把握问题的本质特征和内在逻辑，才能找到真正有效的解决路径。
基层调研中发现的关于整治形式主义为基层减负面临的挑战
基层与上级单位对于形式主义的概念认知存在差异。党的十八大以来，中央非常重视基层减负问题，出台一系列政策指导基层减负，总体来看，这些政策聚焦基层实际，体现了中央对基层的关注，对民生的重视，着力为基层排忧解难，让基层公务员轻装上阵，积极投身为人民服务的实践。例如，切实精简文件、严格精简会议、统筹规范督查检查考核、规范借调干部、规范政务移动互联网应用程序管理、规范明晰基层权责、规范创建示范和达标活动等七个方面。但同时，这些政策也在一定程度上反映出，一些基层部门及其公务员将形式主义仅仅归因于上级部门。而在实践调研中发现，基层的上级部门也同样颇感无奈，他们认为，“我们确实给基层减负了，但上级给我们的任务很重，我们已经将基层认为的形式主义减到最低，但是必要的会议还得开，需要发的文还得发，必须的检查还得做，否则，我们无法完成上级交办的任务”。可见，基层与上级对“会议、发文、督考、借调、权责、达标、数字技术”等方面有着不同理解，在此，亟需明晰形式主义的概念和内涵。
要想弄清楚什么是形式主义，必须先明白什么是“形式”。《辞海》对“形式”的解释为：事物内在内容的外在表现方式，既包括具体形态，也涉及抽象结构或规范。而“形式主义”的解释为：片面追求形式而忽略内容的一种形而上学的观点、方法和作风。实际上是务虚思想在行为中的体现。但是，判断一项工作到底是不是形式主义，立场不同则看法不一。
从管理者角度看，形式是必须的，是承载管理意图、管理目的、管理方法、管理技术的重要载体。在中国古代，“汉所以能制九州者，文书之力也。以文书御天下”，其中，数据的登记与记录就来自4000多年前的原始社会，根据《史记》的记载，大禹为了治水而进行人口调查，“禹平水土，定九州，计民数”。在15世纪的欧洲，备忘录、日记账和分类账要编上号码并注明日期、所有交易的文件都要详尽完备并永久存档、定期核查以便内部掌握。然而，在被管理者看来，这些信息、数据、表格对于他们的工作本身而言，可能并没有多少功用，很可能被当作形式主义。
因此，我们认为，判断一项工作是不是形式主义，主要看它对上级、基层和人民群众的价值和意义，如果对各方都毫无价值和意义，则说明这项工作就是形式主义，而这种价值和意义，本质上就在于能否为人民群众提供及时、有效、令人满意的公共服务。2025年1月6日，最高人民法院院长张军在2025年度“最高人民法院法官讲坛”第一讲中提出：“凡是不利于审判执行提质增效的所谓管理、考核，对基层法院都是负担，要坚决废止；凡是有利于审判执行提质增效的，可能是压力，更是责任，但不能看成是负担。”该论述就解读了这一判断原则。
由机制不畅带来的基层负担依然难以减少。持续深化整治形式主义为基层减负，能够为基层干部干事创业创造良好条件。但是，基层负担的产生是多方面的，形式主义是其中一个重要来源。在实践中，在严格的减会、减文、减督考、减评比、减APP、明权责等措施下，基层形式主义确实不断减少，但也出现形式主义新变种。例如，有的基层部门将多个会议合并开，增加了会议的容量和时间；有的基层部门削减红头文件数量，但“红头”变“白头”、文件通知变微信通知，下达的任务并无减少，基层负担并无减轻，等等。我们在调研中发现，在排除形式主义的问题之后，一些基层公务员必须完成的无谓的行政工作量依然不小。这也说明，困扰基层的机制问题，是引发基层负担的另一深层原因，我们把这些负担称之为“非形式主义”负担。
权责不匹配、责能不一致，导致形式主义问题。目前，各级编办正在抓“三张清单”（权力清单、职责清单、负面清单）的梳理，“三张清单”有利于基层厘清权责划分，确保责权一致、责能一致。但在具体落实上，还存在很多现实问题。一是职责划分不清晰。例如，某乡村开展美丽乡村建设，可是在其职责清单中，大多是配合工作，如“配合做好采煤塌陷地综合治理相关工作……配合做好土地整治相关工作……配合做好河道、水库、饮用水源地……等污染防治的监督管理……”总共有15项配合工作，但具体以什么方式配合、权责如何划分并不明确，这就为日后加重基层负担埋下隐患。二是权责不匹配，有责无权。在法治社会，干部要依法办事、依法行政，如果上级在下达工作任务和责任的同时，却不愿意下放相应的事权和资源，就必然导致基层一线“小马拉大车”的结构性困境。
过度考核引发形式主义问题。当前基层负担重的主要原因之一，是上级的考核内容仍然很多，尤其是过程性考核相对偏重。在调研中我们发现，有的上级单位将大量日常工作的过程列入考核指标体系，由此造成过度考核。这些过程性、指标化的考核导向，不仅增加基层干部的工作负担，影响察实情、出实招、办实事，还会造成基层虚浮之风、引发形式主义，使本应起到督促引导作用的考核成为党员干部干事创业的桎梏。
形式主义与基层负担的因果链条
考核机制设计不合理。我国行政部门多采用“压力型体制”的运行模式，植根于“目标—考核—奖惩”的考核主义范式，将目标逐级分解并与奖惩挂钩。在“一级考一级”的行政传导机制下，指标压力最终传导至基层政府。这种机制在实践中容易产生双重负面效应：一方面，考核目标层层加码，超出执行者的承受阈值，催生出各种形式主义的应对策略；另一方面，由于考核目标制定不完善，压力传导机制不科学，基层即便能够完成考核任务，也往往以工作人员的身心超负荷为代价。长此以往，可能会助长形式主义歪风，挫伤基层干部干事创业的积极性，形成“越考核，越形式主义”的恶性循环。这种现象暴露出当前考核机制在设计上存在缺陷，亟待系统性改革。
考核权力规制不足。对基层的考核本质上是一种行政权力，但在现行体制下缺乏对这种权利必要的制度约束。从权力运行的实际看，考核主体在指标设置、周期确定、方式选择等方面具有过大的裁量权，容易异化为“权力任性”。更深层次的问题在于，一些基层单位考核文化，过度强调工具理性，忽视公共部门应有的价值理性。考核权滥用导致“凡事务必考核”的行政生态，这看似是加强管理，实际上是过度考核，不仅违背现代治理理念，更助长形式主义、加重基层负担、降低工作实效。因此，必须从公务员考核理念、制度和方法，公权力制约等维度进行系统性改革，真正为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实、谋发展。
部门协同的数据壁垒。虽然机构编制部门通过“三定”方案明确了各部门的职责边界，但在数字化转型过程中，仍然有新的治理难题出现。例如，一些职能部门为强化条线管理，纷纷建立独立信息系统，这导致基层部门陷入“一人多端、一事多报”的困境。这种“指尖上的形式主义”现象，折射出部门主义思维与数字化转型之间的深刻矛盾。其根源在于缺乏统一的数据标准和协同共享机制，使得职责清晰化反而成为“数据孤岛”形成的助推剂。
职责法定的制度空白。现行体制在职责划分上存在“宏观清晰、微观模糊”的特征。虽然通过“三定”方案和地方组织法明确了各级政府和部门的权责范围，但对公务员个体的职责边界却缺乏法律界定。这种制度空白极易导致三个典型问题：能者多劳的“鞭打快牛”现象、工作任务的无限扩张，以及考核目标的随意加码。这些问题的本质是行政权力在微观运行层面缺乏法治约束，需要通过完善公务员职责法定化制度予以解决。
推进基层减负、促进基层工作提质增效的对策建议
引入西方管理理论要与中国实情相结合。当前，我们在引进西方管理理论过程中，存在“重技术移植、轻语境适应”问题。管理理论的产生与发展都具有特定的历史背景和制度环境，如泰勒科学管理理论诞生于美国工业化初期，韦伯官僚制理论形成于德国现代化进程。引进和使用这些管理理论，必须建立在对中国行政生态深刻理解的基础之上。实践表明，缺乏本土化改造的管理理论移植往往导致“水土不服”，这在基层治理中表现为考核指标脱离实际、管理流程繁琐等形式主义问题。近年来，中国特色治理创新为破解这一困境提供了新思路。“街道吹哨、部门报到”的协同机制、“接诉即办”的快速响应系统等创新实践，体现了“党委领导、政府负责、社会协同”的中国治理智慧。这些源自本土实践的创新探索，既吸收了现代治理理论的精髓，又充分契合了中国的政治体制和文化传统，为切实减轻基层负担提供了行之有效的解决方案。因此，我们应持续深化实践、深入挖掘并系统总结这类因地制宜的治理方法，以全面提升基层治理效能。
整治形式主义为基层减负是一个系统工程，需多部门协同参与，做好顶层设计。基层减负是一项系统性工程，建议建立由中央办公厅牵头的跨部门协调机制，统筹推进以下改革：第一，职责边界厘定：由中组部会同编办制定科学的职责清单，明确基层政府的权责范围。建立职责调整的法定程序，防止随意向基层转嫁工作负担。第二，考核体系重构：需要国办做好政府绩效管理中考核权的管理和规范。推行“三减一优”改革方案，即精简考核指标数量、减少考核频次、简化考核流程、优化指标结构。合理压缩过程性指标，突出结果导向。第三，数据资源共享：由国家数据局牵头建设统一政务平台，打破“数据孤岛”，实现“一次采集、多方共享”，提高数据利用效率，等等。
对基层的考核管理要回归根本目的。对基层进行考核管理具有多重功能，但根本目的是为了激发基层组织活力，促进基层提升工作效能，为此需要考虑三个方面的再设计。一是树立关键绩效指标（KPI）思维。“上面千头线、下面一根针”，基层工作千头万绪，但是基层公务员编制及数量有限，绩效考核必须抓住具有决定性作用的关键指标进行考核。二是设计考核指标动态管理机制，根据现实变化动态优化考核指标体系。三是完善绩效奖励举措。合理的奖励机制能提升绩效考核效果。对于需要监测，但又无法统一纳入指标的工作内容，应采用单项奖励制度。
推动治理重心下移。《中华人民共和国宪法》第3条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”伴随国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，优化政府间的事权配置，健全充分发挥中央和地方两方面积极性的体制机制，理顺中央、省、市、县和乡各级国家机关的权责关系，其重要性日益突出。促进基层工作提质增效、推动基层减负，要求推动治理重心下移、权力下放、力量下沉。
【注：本文系国家社会科学基金项目“我国基层政府公务员工作动力及其机制创新研究”（项目编号：22BZZ072）阶段性成果】
【参考文献】
①翰君：《为基层干部松绑减负要常抓不懈》，《学习时报》，2023年7月7日。
②《辞海》(第六版）第2册，上海：上海辞书出版社，2009年。
③《习近平谈治国理政》 (第三卷)，北京：外文出版社，2020年。
责编/谷漩 美编/李祥峰
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