当前督查工作存在的问题
近年来，我国督查实践和督查制度不断推进和丰富，督查的权威和政治性功能不断提升，对相关部门和地方工作起到了积极的激励鞭策作用。但随之而来，也出现不少新问题，有些问题还比较突出。
督查名目繁多，督查过频，督查对象不堪重负。实践中，多头督查的情况频现。近几年，随着中央对工作进步和质量要求的不断提高，各地为了更好地完成任务，在中央巡查机构的基础上，纷纷组建了各自的巡查、督查组，甚至一些县乡级的党委政府部门也组建了自己的巡查督查考核组。这些巡查机构，不间断地到基层去巡查，一个检查组还没走，另一个就又来了。这样，每一项工作，基层乡村两级就至少要接受包括中央、省、市、县的4次检查。[11]而且“某些政府部门为凸显对治理任务之重视，将各类日常检查、指导调研活动等冠以督查之名，导致督查行为泛化。”[12]甚至出现一些极端做法，比如，政治表态上无限拔高，凡是上级布置的任务要求，不论工作内容为何，一律纳入“督查”范围，实行督查督办，悉数政治化，随意设置督查机构、界定督查事项、出台督查文件，似乎是不进行督查就是不讲政治。又如，有些地区或部门认为“督查至上”，凡事离不开督查。上级单位重视督查大过常规工作指导和监督，甚至以督查代日常监督；下级单位定位工作重心则以应对督查为绝对“指挥棒”。事实上，很多督查检查不必要，有些甚至不应归为督查行为，却严重消耗了基层工作精力，直接影响了日常管理工作的开展。名目繁多的督查增加了基层治理负荷，有学者将这种情况称为“督查悖论”。[13]
一些督查活动存在突出的形式主义、官僚主义。近年来，督查形式主义在基层屡屡被诟病。很多督查是为督查而督查，走过场，摆样子。有的县一年接受300多次督查检查，有的企业迎检一年要写上千份材料，许多基层干部加班加点忙于填写各类台账资料，有的基层干部有200多天忙于应对检查考核，“乡上的两个锅炉，各级部门就查了10多次”。结果，陪同督查比开展工作的时间长，督查的比干活的多，也难怪基层反映强烈。尤其是重留痕轻实绩、动不动就追责问责的做法，必然会影响和制约干部干事创业的劲头。[14]此外，督查官僚主义也出现了，在群众中影响恶劣。官僚主义反映在督查检查考核工作中，表现为兴师动众、层层陪同等问题。中央一再要求，到基层调研要轻车简从、减少陪同、简化接待，但有的干部仍然享受于那种前呼后拥的“权力快感”，虽然口上说“不必陪同”“不必特别准备”，但却沉醉于那种众星捧月的热闹场面，而基层单位也就心领神会，主动派人全程陪同。到了基层，检查团的成员不是微服私访以掌握实际情况，而是虚张声势、大喊大叫，接待讲规格、汇报讲级别，等等。[15]对这些问题干部群众反映强烈，既不利于集中精力抓落实，也助长了形式主义、官僚主义，损害了党群干群关系，必须下决心加以解决。[16]
督查文件繁多，但缺少法律依据。各领域、各级机关督查方面的政策文件繁多，但几乎都是有关督查工作的各类通知文件，主要包括督查主体关于某项督查的总体部署的通知，各级、各部门层层传达性文件，以及督查情况简报、报告或者问责、表彰的通报等文件。笔者在北大法宝法律法规数据库中以标题和发文字号为检索条件，检索“督查”二字，显示有关“督查”的中央和地方各类规定和文件共计7226份。[17]其一，中央规定和文件共计333份。其中，国务院和国办的规范性文件17份，最高院工作文件2份，部门文件308份（其中部门规章2份，1份已失效），党内法规和文件5份，行业规定1份。其二，地方规定和文件共计6893份。其中，地方政府规章1份（1999年《宁夏回族自治区信访案件办理督查规定》，且已失效），地方司法文件2份，地方规范性文件、工作文件和行政许可批复共6890份。
相较其他领域而言，行政督查实践和规范相对突出。即便如此，笔者在前述同样的数据库和检索条件下，检索“政务督查”[18]所得的336份文件均是地方层面的。一部分是地方规范性文件，例如，某某市政务督查工作办法、规定等，更多的则是各地的其他工作文件。在林林总总的行政督查规范中，既没有地方性法规、政府规章等地方立法，也基本没有国务院及相关部门的规定。现行有效的部门规章仅有2003年科技部的《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》这一部。可以说，当前行政督查在行为依据等方面主要还是体现为一种行政制度，尚未规范化为法律制度。
在司法督查领域，最高人民法院制定印发了《人民法院督促检查工作规定》《关于加强和改进人民法院督促检查工作的若干意见》《人民法院审务督察工作暂行规定》等文件，最高人民检察院制定印发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》及其《实施办法》等文件。
在党的督查方面，近年来陆续出台《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《中央生态环境保护督察工作规定》等重要的规定和文件。
综上而言，有关督查的政策文件很多，但从法律性质上看，这些文件属于政策范畴，制定主体多样，出台程序简单，随意性强，不属于严格意义上的法律依据。可以说，几乎所有公权力系统的督查均无以法律法规形式制定的专门法律规范。
督查法治化的基本建议
明确督查的基本属性。根据中共中央印发的《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》，“督促检查工作作为党的工作的重要组成部分，是推动党的决策落实的重要手段，是促进党的决策完善的重要途径，是改进党的作风、密切党同人民群众血肉联系的重要渠道”。[19]根据国务院办公厅《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》，“督促检查工作是政府工作的重要组成部分，是政府全面履行职责的重要环节，是落实党和政府重大决策部署的重要保障”。[20]督查总体上是党和国家落实政治决策、提高决策执行力的重要方式。通过督查，掌握下级机关贯彻落实上级机关的政治决策部署情况，往往具有明确的政治目标，并以此取得政治决策自上而下有效落实的政治效果，因而就目的和效果而言，督查具有鲜明的政治性。但就形式、措施和问责而言，督查直接表现为对公权力的一种监督。依法治国的治国方略要求所有运用权力的行为都应依法而为，即便是对公权力机关履职的监督权也应当以法律为行权依据。因此，督查也应当具有法律性。这种法律性既表现为对督查的法律规范，也表现为法律保障。督查主体对于督查对象是基于领导隶属关系而施以监督的，这种监督总体上应当具有宪法、组织法的基础。
合理定位督查功能。督查工作具有高度的政治性，但是也要防止“重政治督查、轻常规监督”，甚至以督查代日常监督的工作倾向。打个比方，对于执行工作进行的常规内部监督、层级监督等，就像平时的阶段小测和日常的随机抽测。而高层的督查对于执行工作而言，则是期末大考。期末能否考得好，关键是平时做的如何，包括日常的监督管理。因此，对于督查的功能定位，不宜绝对化、过分夸大，以为来一次严厉的督查就能解决所有问题。已有的法律规范制度，包括权责清单、工作规范、程序规则和监督机制等是国家治理的基本依据，首先要获得良好运行，充分发挥作用。而督查则可从一个较高权威的角度进行整体工作的了解、评价、纠错和问责。如此，才能使各种监督保障机制共同形成对公权力运行的规范约束。
积极建立或完善督查的法律依据，并逐步体系化。目前，有关督查制度和体系尚在不断探索中，制度化水平较低，亟待加强法治化建设。督查法治化，首先应当有督查法律作为依据，而不能主要依靠政策文件推行督查。然而，如前所述，我国督查的法律依据现状并不乐观。对比于丰富的督查实践，法律规范供给严重不足，鲜见有关正式立法。因此，在督查工作总体上缺乏法律法规的指导、规范和保障，法律制度的空白凸显的情况下，绝大多数督查领域都亟需建立相应的督查法律制度。笔者建议，未来应建立一个管总的法律框架，明确督查主体，规范督查程序，限定督查权责，以统帅协调规范各种督查的有序有效运行，并在各领域建立专门的督查法律制度，从而形成一个整体的督查法律体系。
严格限定督查权主体。“中央和国家机关在党和国家治理体系中处于特殊重要位置，是推动党中央治国理政、管党治党决策部署贯彻落实的领导机关。”[21]因此，由较高层级的机关开展督查才能实现督查的政治性、权威性、有效性，而不宜对各层级机关均赋予督查权。如此才能有效减少层层督查的情况。笔者建议，在具有综合领导权的一级机关（如一级党委、政府等）的督查方面，宜确立中央和省级地方两级督查体系，根据实际需要确定某方面工作在一定时期是进行一级还是两级督查。在部门督查方面，总体上以中央部门督查为原则；如果是省以下垂直管理体系的部门，还可以增加省级部门的督查。
明确督查职权边界。就督查权的边界而言，至少需要通过立法划定两方面的权力界限，由此实现职权科学、权责法定的要求。一是各类督查主体的督查职责权限的区分。由于督查主体分散在各部门、领域中，各方面的督查工作较多，因此在具体督查工作的开展上就需要以明确的督查职责为依据，而且只有通过有关制度明确了督查主体各自的督查工作范围、权责边界，督查权的行使才能互不冲突，相辅相成。总体来说，督查权源于督查主体对督查对象的领导权或者是更高领导机关的授权，因而确定督查事项和划定督查范围均不应超出相应权力范围。例如，部门督查应以部门职能为界，不应超出本系统而介入其他系统的事项；而具有综合领导权的一级机关实施督查则应以地域为界。二是督查权与其他规制性权力的界限。督查是针对督查对象的规制管理行为进行的监督，而规制管理则是针对被查处案件的当事人及其行为。督查往往涉及到规制管理主体查处的具体案件，因而实践中，有些督查机构和人员没有把准工作的重点和角度，甚至直接变为了“查案”。例如，曾有规划督察工作人员这样谈到自己的工作体会：“由于对规划事项督察定位和督察原则认识不够深刻，工作伊始，就陷入了对违法建设的‘查案’之中。但是，因为没有任何查处手段，加之地方政府不太理解，不支持甚至还有责难，致使工作开展十分困难。”[22]因此，督查主体进行的督查工作和督查对象的管理工作在功能上应有根本差异，不应混淆。督查工作机构和人员切不可认为自己取得了“尚方宝剑”，为所欲为。
明确督查程序。为了防止督查主体和工作人员行权的随意性，克服督查中的形式主义、官僚主义等弊病，需要严格规范督查工作的程序。
督查程序整体上包括启动、组织、实施等阶段，大体上涵盖计划、审批（备案）、通知、自查、实地督查、报告、反馈、整改（督办）、问责与激励等全链条。需要通过法律法规对督查的每个阶段、每个环节作出具有可操作性的规定。以启动阶段为例。当前，中央要求各督查主体对督查工作实行计划管理。然而，由于各个具体督查项目存在差异（例如，根据督查事项专门性的不同，有综合性督查与专项督查之分；根据督查任务可预期性的不同，有周期性督查与紧急督查之分），因而，就启动程序而言，不同督查的启动条件应有差异。比如，有些督查事项是突发的，事前没有计划的环节，但也不能不经任何程序就决定实施，仍应有相应的机关和决策机构进行审批或备案。
