七、健全城乡融合发展体制机制，强化乡村振兴制度性供给
长期以来，资金、土地、人才等各种要素单向由农村流入城市、造成农村严重“失血”。当前，城乡之间要素合理流动机制还存在缺陷，无论是进城还是下乡，渠道还没有完全打通，要素还存在不平等交换。实施乡村振兴战略，必须围绕强化“钱、地、人”等要素的供给，抓住关键环节，坚决破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
第一，解决“地”的问题，关键是深化农村土地制度改革，建立健全土地要素城乡平等交换机制，加快释放农村土地制度改革的红利。要巩固和完善农村基本经营制度，落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权，发展多种形式适度规模经营。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，尽快把立得住、可复制、能推广的经验变为普遍实行的政策。要按照落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。适度放活宅基地和农民房屋使用权，不是让城里人到农村买房置地，而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村，使农民闲置住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。要严格实行土地用途管制，不得违规违法买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。实施乡村振兴战略，必须加快破解“农村建设用地自己用不了、用不好”的困局。要更好地盘活存量土地，通过村庄整治、农村空闲、零散建设用地整理等方式节约出来的建设用地，重点支持乡村振兴。要用好增量，调整优化用地规划和布局，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例，用于支持农村新产业新业态发展。
第二，解决“钱”的问题，关键是健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。乡村振兴，单靠各级财政投入远远不够。为此，要支持地方政府发行一般债券、鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。下一步，要抓紧制定金融服务乡村振兴的指导意见，制定金融机构服务乡村振兴考核评估办法。工商资本是推动乡村振兴的重要力量，要落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策，明确政策边界，保护好农民利益，发挥好工商资本的作用。
长期以来，土地出让收益主要是取之于乡、用之于城，直接用于农村建设的比重很低。为此，需要创新政策机制，把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大一块来用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。2018年中央一号文件提出，改进耕地占补平衡管理办法，建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。这是一项很大的政策，用好这项政策，不仅能对乡村振兴提供强有力资金支持，而且可起到“一石多鸟”作用。
一是通过开展高标准农田建设补充的耕地，数量是看得见摸得着的，质量是实实在在的优质耕地。这项政策还可以进一步拓宽高标准农田建设的资金来源，有利于加快高标准农田建设步伐。这几年，推进高标准农田建设，提高了耕地质量，也增加了耕地数量。据测算，“十二五”全国高标准农田建设新增耕地率接近4%，“十三五”新增耕地率略有下降，但一些地方新增补充耕地还有一定潜力。比如四川，在满足本省耕地占补平衡前提下，“十三五”期间大概可拿出70万亩指标用于跨省调剂。二是可以有效缓解一些地区耕地占补平衡的压力。目前，一些省份耕地后备资源普遍匮乏，补充耕地质量不高，省域内耕地占补平衡难度很大，迫切要求拓宽补充耕地来源。比如，浙江省全省可用于占补平衡的耕地后备资源仅40多万亩。江苏省可用于占补平衡的耕地后备资源仅90多万亩。三是有利于生态保护。过去把大量开垦未利用地作为补充耕地重要来源，这种方式已难以适应生态建设和保护的要求。
综合多方因素慎重考虑，中央决定在经济发达省份逐步停止未利用地开垦，改进耕地占补平衡管理办法，把这方面的政策机制先建立起来。这样做，可以缓解一些省份耕地占补平衡的压力，可以拓宽乡村振兴筹资渠道，但要加强监管，切实保障通过高标准农田建设新增的耕地，数量是真实的，质量是可靠的，真正做到“占优补优”。
