【摘要】城市化进程的“快速化”会带来社会管理职能缺失、市场经济协调不畅和资源性矛盾等问题。要基于多中心理论观点展开社区公共安全治理体系构建，合理定位政府角色、市场机制、社区功能，保障城市化进程的顺利推进。
【关键词】城市化 社区公共安全 多中心理论 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
城市化是人类社会演进的必然趋势，本质上可以视为科技发展、生产力提升、人口素质提升等所产生的社会化效应。城市社区在实现城市人口管理、促进和谐社会建设、提高社会稳定性等方面做出的贡献，不仅表明了它在我国城市化进程中各项管理体系尚不完善前提下的重要性，也强调了城市社区在社会职能领域的独立性。
“快速化”成为中国城市化发展的一个显著特色
从1980年到2015年，中国城市化发展将5亿人从农村迁入城市，根据国家统计局公布的数据，2015年城镇人口占总人口比例上升到55.88%，这意味着35年的时间内中国完成了国外上百年的城市化发展目标——“快速化”成为中国城市化发展的一个显著特色，同时也是中国基层社会变迁的一个标签。
城市化进程的“快速化”容易带来社会管理职能缺失、市场经济协调不畅和资源性矛盾等问题。相应地，城市规模越大，政府行政力量所体现的服务能力就越弱，对社会支援性力量的需求就越强烈，而社区作为城市环境中的基本构成单位，它所受到的“快速城市化”影响也是最广泛、最全面、最深刻的。公共安全治理是“快速城市化”特色赋予社区层面的新任务，它源于社会结构重构过程中形成的公共安全风险。在城市化驱动力的影响下，越来越多的农民转化为市民，在全新身份、环境、地位、职业等要素影响下，容易出现社会定位的误差，同时以经济利益为中心呈现出多种矛盾表征，如文化冲突、地域歧视、就业困难、社会保障等，而这些矛盾将集中体现在社区层面。
社区是构成城市的基本单位，也是重要的人口容纳空间，城市化进程中城市规模不断扩大，客观上造成社区数量增加、人口来源复杂、公共管理体制缺失等问题，而这些都是影响社区公共安全的要素。结合城市化进程“快速化”的特色，可以更清晰地判断社区公共安全问题的成因。一方面，“快速化”是体现在城市化宏观层面的，目前我国的判断标准主要是城镇人口所占比例，但农业人口身份的转换并不意味着万事大吉，还需要结合就业模式转变、产业结构转变、生产资料转变等配合机制，因此不能排除一部分农民“被城市化”。另一方面，“快速化”强调的是城市化速度而非完善性，这意味着大量矛盾将会在城市化后期集中爆发，尤其是公共安全领域，它涉及到多个政府部门、多种社会资源、多种协同主体，在城市管理体制不健全的情况下更容易形成规模效应。
同时，社区可视为一个微型社会，以社区为单位的人口聚集模式，在城市化背景下打破了原有的社会关系纽带，失去了社会与个人之间的“缓冲”，各项服务、管理、保障工作均由社会组织承担，意味着一种全新社会纽带的构建——人与社会的直接关联客观上放大了“个人效应”，而当前城市化背景下我国社区公共事务合作体系尚未真正形成，自然也没有条件构建社区公共安全治理体系，加上政府公共管理服务职能的缺位，导致社区内部也蕴含着公共安全隐患。
多中心理论在城市化社区公共安全治理中的借鉴和应用
多中心理论是一个复合型概念，根据创始人之一的迈克尔·波兰尼的解释，多中心的价值核心在于肯定规则框架下多中心秩序比单中心秩序更具有合理性，它的实现原则是多个主体展开协同、共同协商、持续互动，从而确保一致性目标的实现；将其引申到社会公共管理体系中可以看出，传统模式下政府代表的是“单中心秩序”，而市场经济体制下，政府、市场、社会组织以及个人等共同构成“多中心秩序”，从而构建起城市化背景下社区公共安全管理的新范式。
结合我国城市化发展进程分析，政府作为唯一管理职能主体，与管理职能不足之间形成尖锐矛盾。关于这一观点的例证，可以从社区基层服务项目的不断增加看出。进入21世纪后，我国社区开始承载越来越多的市政服务职能，如资源供应、户籍管理、环卫绿化等，表明了政府与其他治理主体并存的可行性，并且这种政府与非政府机构并列、并存的关系模式，可以渗透到社区治理工作的任何一个层面。换言之，多中心模式在城市社区公共安全治理下也同样可行。
管理学层面将多中心理论应用的重点放在推动社会资源共享、社会稳定和可持续性发展等层面，这对我国城市化背景下社区公共安全治理同样具有借鉴作用。它意味着政府不再是城市公共秩序的单一维护者，通过放权、授权等途径，加强其他组织机构与政府之间的合作，充分利用各方所掌握的资源，弥补政府在社区公共安全治理层面的不足。政府可以作为多中心体系的核心，它所提供的资源是公共安全治理机制、协调机制和维护机制，这也是展开多中心治理的重要依据。
值得一提的是，多中心理论与协同理论在社区公共安全治理中是存在差异的，后者强调各主体的主动性、功能性和资源优势，虽然具有一定的优势，但在目前我国市场机制不完善、传统体制桎梏的约束下，能够发挥的社会公共安全治理效应有限。借鉴多中心理论的价值在于，它更能够满足我国城市化背景下城市公共安全治理的现状需求。一方面，肯定参与治理主体的多样性，充分利用多渠道力量；另一方面，实现以政府为中心的治理网络，每一个主体均有平等的参与权利，并充分发挥政府职能的前瞻性、规划性优势。
当前城市化背景下的社区公共安全治理主体定位
第一，合理定位政府角色。从“小政府、大社会”的社会基本构建理念出发，尽管城市化背景下，社区公共安全治理问题的最终责任需要政府承担，但政府职能不会涉及到具体治理事务，而是从整体层面发挥自身作用。结合多中心理论的分析，政府是社区公共安全治理体系中的主导者，它对其他主体的作用是指导和协调，同时表达出强烈的责任感和主观性。一方面，根据城市化背景下形成的社会问题对社区公共安全服务理念展开重构，按照服务型政府的理念实现自身的职能调整，实现“官本位”向“民本位”的思想转变，尊重民主政治原则，不断实现权力下放；另一方面，加强社区公共安全治理体制改革、促进社区公共安全制度完善，相对而言，这是政府的核心任务。
第二，合理定位市场机制。要充分发挥多中心理论的实践效果，必须减小政府和市场之间的博弈性，本质上也是缩小因资源禀赋所造成的社会影响力差异。政府放权并非是降低自身的权力地位，而是一种资源禀赋形式，与市场主体之间形成的对等关系可以减少市场调节机制的障碍。市场基于竞争机制展开资源供给，可以规避政府单一主体负责公共安全治理工作中的低效率问题，而同时市场主体又在政府所限定的资源配置范畴之内，避免市场恶性竞争的出现。
合理定位市场机制可以让社区公共安全治理服务更有效率、更有质量，同时，市场的灵敏性更高。为了避免市场趋利性带来的社区公共安全服务责任丧失，在定位中要突出参与主体的社会效益而非经济效益。具体来说，在选择合作机构、企业和个人过程中，要考核其是否具有社会责任意识和优良道德品质。
第三，合理定位社区功能。根据多中心理论的形成模式判断，治理功能实现依赖于多主体之间的交互、沟通和配合，这就要求在整个体系中存在效应落脚点，社区功能是社区公共安全治理要求下的重要体现。同时，在平等原则下，个人观点被提升到公共服务体系的直接影响层面，这就强调了强化居民参与社区公共安全治理的重要性。
(作者为通化师范学院政法学院副教授)
【参考文献】
①庞宇：《智慧社区应急管理的创新模式》，《电子政务》，2016年第9期。
责编/贾娜 美编/杨玲玲
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