误区之二:集体土地应与国有土地同地同权同价。
土地性质不应按所有制区分,表面上看完全正确,也是这种观点义正词严、觉得自己立于不败之地的自信所在。不过这个命题其实偷换了一个概念,就是我国恰好将城市土地规定为国有,农村土地规定为集体所有,因此真实的问题不是土地的所有制区分,而是农村土地与城市土地的区别。因为,即便是同一种所有制,如在我国台湾城乡土地都可私有,农地与市地(我国台湾的叫法)的区别依然巨大。所以,我国台湾有“农地如粪土、市地是黄金”的说法。中国大陆也是一样,国有农场的土地在农村,同属国有土地它能否与城市国有土地“同地同权同价”吗?当然不能。相关法规明确规定,国有农场的土地只能与农村集体土地一样对待。可见,用途和规划管治是高于所有制的。农村与城市土地的根本区别不在所有制,而在用途与规划。因此,在城乡土地问题上仅拿所有制说事,是把形式和表面当成了问题的实质。
那么,城乡的建设用地可否同地同权呢?问题是即便城市建设用地也是分为各种不同类型的,如商住、工业、道路等,各个类型之间并不同权。同种类型的地因规划不同也不同权。因此,离开各种建设用地类型及每块地不同的规划要求,无论城乡都不存在什么同地同权一说。
进一步说,现在农村的所谓经营性建设用地,是原乡镇企业用地转化而来,充其量是个工业用地。我们知道,城市工业用地与其他建设用地就不同权。城市工业用地本身也是就项目论价,每块地都不是一个价。也就是说,城市工业用地本身就不是同地同权同价,当然就更谈不上与乡镇企业用地的同地同权同价了。
当然,很多人强调城乡建设用地同地同权,主要是想说农村居民的宅基地应当与城市的商品房用地同权。但他们混淆的是,城市居民的商品房用地是花钱购买而来,只有几十年土地使用权,房子面积是固定的,自己随便搭建就是违建要被拆除。农民的宅基地是年满18岁的村民就可无偿分得,是永久使用权,在宅基地上盖多大的房子自己也有很大的自主空间,土地性质、来源、付费、使用权年限、建筑规划要求都不相同的土地显然不是同地,当然不会同权。要使这两种土地同地同权,在法律上和经济上都要作出一系列重大修改。治大国如烹小鲜,在法律和财产关系上均未作任何改变时,就奢谈这两种土地同地同权,是要出大乱子的。
有人说,我们讲的同权,是指同样的抵押交易买卖的权利。城市居民可以卖房,农民为何不能卖宅基地?这是因为城市居民卖的是自己买来的商品房,而农民拥有的是按一户一宅分配的福利地。城市居民的保障房出售也有限制,不能自由买卖。城市居民卖了房还享有城市的失业、养老、医疗等各种保障保险。这些福利和保障都是不能变卖的。农民的全部保险和福利都在他平均分得的土地上,在他能移居城市落户之前,当然不能随便出售。农村宅基地流转意味改变农村一户一宅福利分地的大制度,需要整体规划,立法先行,哪里可以儿戏?
误区之三:集体土地应当允许直接入市,以后城市化发展不必先征收转为国有土地,城市中可以既有国有土地,也有集体土地,权利平等地作为城市建设用地交易,形成统一市场。
我国法律现在讲的集体土地,主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地。这个集体是个地域概念,即出生和居住在这块土地的全体农民构成了这个集体。一个人因出嫁等原因迁出,就不再是这个集体的成员。因此,这个村集体是以农村封闭固定的居住方式来界定的。但一个村庄一旦转为城市市区,固定人员的边界就被打破。城市市区的最大特点是“铁打的营盘,流水的兵”,对外开放,人来人往。显然,再用固定居住在这个区域的人来定义集体是不行了,只能是以转为城区前的老村民作为集体。因此,许多地方村改居后都是用股份公司的形式来持有这块土地,原村民的土地权利变成股权。从法律上说,当土地成为股份公司的财产时,它已不是集体所有,而与其他一般的公司拥有的资产没有区别,已经成为私产。公司若经营不善或被收购就变为别的公司或个人的私有土地。也就是说,农村村庄转为城区社区后,原农村固定区域内封闭成员的集体土地所有制就自然会瓦解,城区中不可能存在以行政村为载体的集体所有制。
再深入一步,农村土地改革这些年来搞的“增人不增地、减人不减地”政策,就等于是把这个集体土地界定给了土地承包时的那批农民。由于新增人口即后来出生的人口都没有土地权利,这样等当年承包土地的那批人老了不在了,这个集体也就没人和不存在了,可见这个原村集体及其所有成员的消失只是时间问题。因此,在城市化转型后,土地可以国有、私人占用(如现在城市的住宅用地),也可以土地私有,但唯独不可能存在的就是这个“集体所有”。希望将来中国城市里国有和集体土地所有制平等并存只是空想。从此也可以看出,如果以后城乡住宅用地全部都是国有私用,可以做到同地同权;或者以后城乡土地都是私有私用,也可以同地同权,但唯独在土地集体所有时,城乡住宅用地不可能同地同权。
