【摘要】国土综合整治作为一项战略性系统性工程，是应对国土空间利用低效化、生态系统脆弱化等突出问题，优化生产生活条件、修复生态空间格局、促进经济高质量发展、实现人与自然和谐共生的关键举措。基于前期试点经验，我国已在国土综合整治领域取得显著成效，初步构建系统化的工作框架和实施路径。展望未来，建议将国土综合整治提升为国家核心战略，以“构建新发展格局、打造新生态系统、培育新地域特色、筑牢新安全屏障”为目标导向，在全国范围内全面推进实施。汇集整合千万个民生改善促进幸福的微观工程，成为系统提升国土空间利用效率、塑造美丽生态景观的宏大工程，形成推动改革的强大动力引擎，为推进中国式现代化和高质量发展提供坚实支撑。
【关键词】国土综合整治 全面全域 人与自然和谐共生 高质量发展
【中图分类号】F205 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.19.011
【作者简介】魏建，山东大学经济研究院教授，山东大学人文社科期刊社社长兼《山东大学学报（哲学社会科学版）》主编。研究方向为法经济学、文化与经济，主要著作有《法经济学：分析基础与分析范式》、《法经济学：基础与比较》（合著）、《法经济学分析范式的演变及其方向瞻望》（论文）等。
实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，但其实现需要以众多前提条件为支撑，其中保障国土资源治理的科学性和高效性尤为关键。自20世纪80年代以来，我国便开展国土综合整治工作，不仅为经济高速增长提供土地要素支持，还持续优化和协调人地关系。严金明等学者指出，国土综合整治是以提高国土利用效率和效益、保障国土资源永续利用、改善生态景观环境为主要目的，利用国土整理、国土开发、国土复垦、国土修复等一系列手段，通过“田水路林村城”国土综合整治提升人类生活和生产条件，通过“山水林田湖草”国土空间整治保护人类生态空间，最终促进人与自然可持续协调发展的活动。[1]2023年发布的《浙江省土地综合整治全过程管理办法（试行）》中指出：“本办法所称土地综合整治，是指以科学合理规划为前提，以乡镇或部分行政村为基本实施单元，通过‘全域规划、整体设计、综合治理’方式，统筹开展‘山水林田湖草’全要素治理，整体推进农用地整治、村庄整治、低效工业用地和城镇低效用地整治、生态环境优化提升，促进城乡空间形态、产业发展、生态和人居环境、基础设施、乡风文明、乡村治理系统性重塑的空间治理活动。”可以看出，两者在内容上具有高度一致性，区别主要在于“国土”与“土地”的表述。从国家层面来看，“国土”一词更为严谨，因此本文统一使用“国土综合整治”这一表述。2003年，浙江省率先实施“千村示范、万村整治”工程，经过持续迭代更新，到2022年底已推进至跨乡镇土地综合整治阶段。浙江省因实施时间长、连续性好、系统性强，取得显著成效，为全国树立典范。2019年，自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，将土地综合整治试点工作推向全国。截至2023年底，全国范围内共实施1304个试点项目，这些项目聚焦各自任务，创新实施举措，取得良好成效。国土综合整治是一项事关发展大局、功在当代利在千秋的基础性工作，未来需进一步提升其战略地位，为全社会的高质量发展奠定更加坚实的基础。
当前国土利用领域的问题与挑战
我国幅员辽阔，地质形态多样，自东向西呈显著的阶梯型分布特征。改革开放以来，大量土地主要被用于工业发展和城镇建设，总体上呈现城镇扩张、农村萎缩的态势。在满足经济发展用地需求的同时，我国国土利用也面临众多矛盾与困境，这些困境成为我国国土资源开发利用的主要制约因素。
农村是主要的土地利用和供给区域，但在利用过程中也产生诸多问题。首先，承包地被细碎化分割，不仅达到了细碎化约束下的产出“天花板”，还阻碍了规模化、机械化经营的推进。细碎化的边界区分还导致土地资源浪费，并在一定程度上制约农田基础设施的建设。在种地收益较为有限的情况下，撂荒和粗放种植成为农民不得已选择。随着越来越多的农民选择外出务工或进城定居，宅基地的利用水平不断下降，闲置、废弃的住宅在农村并不少见，甚至一些偏远村庄被整体废弃。然而，宅基地及房屋的闲置并不意味着外出农民放弃其权益和资产，这些资产实际上处于“沉睡”状态，导致农村人均房屋面积居高不下，但实际利用率较低。同时，农村集体建设用地虽然在全国建设用地中占比不高，但由于地块面积小、分布分散，难以实现高效利用。
城镇化是过去40多年中国发展的主要趋势，同时产生了土地利用效率不高、建设质量不高及配套不够完善等问题。在城镇规模不断扩张的同时，产生了扩张无序、城中村更新、老旧厂房改造等挑战，尤其是工业用地的开发利用面临着产业转型升级的挑战。随着人口规模和结构的变化，以县城为代表的小城镇总体上面临着人口不足的挑战，而以北上广深为代表的大城市则面临着人口规模过大的挑战，中等规模的城市则同时面临繁华区拥挤和边缘区萧条的双重挑战。更重要的是，过去40多年中国的城市更多重视基础设施建设，而对于城市品质，尤其是对城市文化等软实力建设重视程度不足。不仅导致具有传承价值的一些城市文化积淀被拆除毁坏，而且导致城市面貌趋向雷同，城市内在品质和特色风格乏善可陈等问题。
城市扩张、农业生产，以及其他经济活动对生态环境产生了深远影响。这不仅对地形地貌、生态景观产生直接的影响，而且对于水质、土壤、大气、气候、生物多样性等都产生影响。人类活动远超生态承载水平，无节制地向自然索取，最终可能导致更高的生态损耗和修复成本。生态修复和保护用地长期处于紧张状态，人与自然和谐共生的格局远未形成。尤其是城市建设没有很好地遵循自然规律，没有与自然生态形成和谐共处的局面，反而因为盲目建设导致城市内涝、滑坡等自然灾害时有发生。生态约束已经成为经济社会高质量发展的关键制约因素，如何实现经济社会与生态发展的内在一致性仍需持续探索。
经济社会发展一方面要求对国土资源进行集约化、规模化利用，另一方面要求对于国土资源的利用遵循自然规律，要在生态承载能力范围内开展人类活动。我国在国土利用领域的制度建设仍需加快步伐，以满足高质量发展的需要。作为一种特殊资源，国土的空间位置虽不可移动，但建立其上的产权却应当具有流动性，唯此才能适应不同时期对于国土资源的不同使用要求。也正因如此，基于不同区位的开发利用方式，就在经济上存在区位地租差别。围绕产权流动性和区位地租差异的制度建设却滞后于现实需要，承包地、建设用地、生态用地等各类国土的产权及其流动性制度安排均存在不同程度的缺失，级差地租及其分享（补偿）制度安排更是不足，这阻碍国土资源的利用和投资效率的提升。
全面实施国土综合整治工程的战略意义
国土综合整治的本质是“对人与国土关系的再调适”，是一个以可持续发展为核心、不断优化人类活动与自然界关系的过程，也是对以国土为载体的各种自然要素及其资源进行优化配置的过程。因此，国土综合整治工程是经济社会高质量发展的基础性工程，具有重要战略意义。
推动全社会发展的强大生产性。国土向来是一个国家竞争力的基本载体，土地作为基础性要素对于全社会的发展具有极其重要的战略价值。发达国家向来重视国土综合整治战略，尤其是随着社会发展目标的调整及时对国土使用状况进行调整，使二者呈现优化匹配关系，从而不断提高国家竞争力。当前在新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴统筹发展的大背景下，要实现高质量发展，必须全面实施国土综合整治工程，突破制约国土优化利用的障碍，进一步优化国土空间开发保护格局，提升国土空间品质和利用效率，推动形成全社会生产、生活、生态和谐共生关系，为经济社会发展注入强大动能。
全面提升乡村综合发展能力，有力促进城乡融合发展。乡村的宅基地、农业用地和生态用地是国土利用的主战场，也是国土利用效率提升潜力最大的区域。当前乡村功能已经由过去单一的农业生产，向生产、文旅、文化、康养、生态等多功能方向发展，由此对国土利用提出更多方面的更高要求。粮食安全要求农地规模化与科技化，文化生态需求要求乡村景观优美，宜居康养则要求高水平基础设施的支撑。全面实施国土综合整治，实现区域上的全覆盖，在工程内容上统筹安排实现乡村全面振兴所需要的多种国土条件支持，能够充分弥补乡村发展的短板，为乡村全面振兴奠定较为充分的硬件基础。全面实施国土综合整治工程，还能够进一步密切党群关系、提升乡村治理水平，为城乡融合发展奠定更为坚实的基础。
形成有效提振经济增长的新动能。全面实施国土综合整治工程，是为全社会提供综合多样的“国土公共产品”，不仅需要巨大的投资[2]，而且能够带动就业、推动全社会的消费升级。国土综合整治需要政府持续投资并且将带动巨大的社会投资，这些投资因其目标明确、考核严格而具有经济和社会双重效益。同时，工程的开展将带动广泛的就业，尤其是工程主要围绕乡村展开能够为农民提供前所未有的工作机会。另外，国土综合整治将有效提升农业、农村现代化水平，将助力特色农产品、乡村文旅康养产业的发展，使新型工业化和新型城镇化同时具备更高水平的内在品质。把政府投资集中于国土综合整治，还有助于减少因为实施产业政策导致的投资过于集中等问题。从国际经验和当前试点情况看，要完成全面的国土综合整治，至少需要20年左右的时间，这就为以消费提振我国经济增长提供重要的机遇期。
实施国土综合整治的必要性
人口格局正在发生重大变化。我国劳动人口规模已经达到峰值，人口总量高峰即将到来。这意味着国土承载的人口总量达到最大值，未来无需再考虑如果人口不断增长国土能否承载的问题，无需再为承载人口而大规模地拓殖国土以改变其形态。人口总量高峰即将到来，要求国土管理进入对既有国土规模进行整治以提升其使用效率的阶段。实际上随着人口总量的下降以及老龄化社会的到来，人民对生活质量的高要求、对美好生活的向往成为全社会的主要需求。这要求国土在提供高品质物产的同时，需要具备高水平的生态景观和宜居条件。因此，国土管理必须从过去的粗放利用，转向精细化、科学化利用，在遵循生态规律的基础上，实现国土资源的优化配置和高效利用。
国土利用全面进入效率提升阶段。我国用40多年的时间完成了西方国家用时200多年完成的工业化进程，并接近完成城镇化进程。[3]然而，这种快速发展在取得非凡成就的同时，也导致对于国土资源的利用产生各种问题，总体上表现出以生产性为主导粗放利用的格局。过去40多年，国土利用的主要矛盾是满足各种新的土地利用需求，大规模的工业用地、城镇建设用地极大地改变了国土形态，构成当前国土利用的基本格局。但是随着我国进入高质量发展阶段，国土利用的重点已经从规模扩张全面进入效率提升阶段，精明、精细利用和打造生态景观成为主旋律。生产性使用、城镇建设使用要提高效率，生态景观使用要覆盖国土全域、贯穿国土利用的全过程，实现效率和优美双重目标。
乡村全面振兴迈入新阶段。国土综合整治是实现乡村全面振兴的重要抓手。当前乡村国土利用面临的最大挑战是细碎化问题，这成为制约乡村功能多元化的最大障碍。截至2024年末，我国乡村常住人口超过4.6亿，其中60岁及以上人口占比估计接近25%。[4]一方面，农村人口流出和老龄化趋势还在继续；另一方面，持有乡村土地权益的人数远远超过农村现有人口数量。乡村全面振兴需要有效突破这些制约，合理安排土地权益及其收益，推动乡村与城镇协调发展，将乡村发展成与城镇各美其美的平等有机体。国土综合整治为破解这些约束和梳理纵横交错的权利体系提供契机，借助国土综合整治，通过制度改革与创新，能够消除乡村农地利用的各种问题，优化土地资源、改善生态环境、促进产业发展、完善基础设施，构建适应乡村功能多元化的生产、生活用地新方式、新格局。唯此才能彻底扭转乡村发展不平衡不充分的态势，吸引资本、人才等要素回流，形成全新的经济社会发展循环，使乡村成为高质量发展的典范、现代化的高地。
生态建设进入深化阶段。近些年，在“绿水青山就是金山银山”理念的引领下，我国生态文明建设取得显著的成绩，城市生态品质得到大幅的提升，生态脆弱区修复和保护也得到加强。但是高水平的生态文明建设需要依托国土综合整治这一系统性、科学性的工程进一步深化推动，国土综合整治是实现生态文明建设目标的关键路径。在科学测算自然承载力的基础上，遵守“三区三线”要求，全面优化生产、生活、生态空间的协调布局，彻底恢复退化的生态系统，强化污染治理，推动绿色循环发展，持续提升生态系统碳汇能力，促进生态产业发展，为高水平生态文明建设提供重要支撑。
我国国土综合整治的发展历程和存在问题
改革开放以来，我国国土综合整治工作经历了系统性演进与战略性提升。20世纪80年代至90年代，在改革开放政策指导下，我国开启国土综合整治的探索性实践。这一阶段主要开展全国土地资源调查工作，通过城市土地整理优化部分城市空间布局，并实施小流域综合治理，有效改善局部生态环境。1998年，国土资源部的成立标志着国土整治工作进入制度化发展阶段。进入21世纪后，国土规划体系逐步完善，《全国土地开发整理规划》《全国土地整治规划（2011―2015年）》《全国土地整治规划（2016―2020年）》，以及《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》等系列规划文件先后颁布实施，显著提升国土综合整治的统筹性和科学性。同时，通过推行城乡建设用地增减挂钩政策、实施重大生态修复工程、开展全域土地综合整治等系列举措，在持续提升国土空间利用效率的同时，将生态文明建设确立为国土综合整治的战略目标，体现生态优先、绿色发展的治理理念。
然而，我国国土综合整治工作仍面临若干亟待解决的问题：一是战略地位还有待提高。国土是国家发展最为根本的基础，其规模、结构、质量是国家经济社会发展的基础性决定要素，是众多国家战略实施的基本载体，并且应随着国家核心战略的更新及时对国土的利用进行调整。当前尽管一系列的国家级规划陆续发布，但国土综合整治还没有上升为国家核心战略。从国际经验来看，德国、荷兰、日本等国在经济社会转型期，特别是在应对乡村衰退和城市化挑战时，均通过实施国土综合整治战略成功推动社会转型。当前，我国社会结构、经济结构都亟须转型升级，将国土综合整治上升为国家核心战略有助于重塑经济社会发展的关键要素基础，推动全社会的高质量发展。二是政策法规体系亟待完善。相关法律法规制定和修订滞后于实践发展，在土地综合整治、征地补偿、农村土地流转等方面存在法律空白。同时执法力度不够、违法成本偏低等问题依然存在。尤其是个别地方政府对政策的理解和执行力度不一，监管机制不完善，尚未形成科学、完整的政策执行闭环。三是在实施过程中存在资源投入不足和公众参与度低的问题。财政资金投入有限，社会资本参与度不高。公众参与机制不健全，信息透明度有待提升，缺乏有效的沟通协调渠道，利益相关方的诉求未能充分体现。四是技术创新和应用推广力度不足。国土整治缺乏精准的数据支撑和先进的技术手段，数据采集和共享机制不完善，技术研发和应用推广力度不够。这些问题制约国土综合整治工作整体效能的提升，需要通过系统性改革加以解决。
实施国土综合整治工程的基本要求
基于当前国内实践探索与国际经验借鉴，我国未来推进国土综合整治工作应当具备以下核心属性特征。
全域性。尽管在自然资源部、农业农村部、生态环境部等的推动下，我国已经实施一大批国土综合整治项目，但整体看这些项目覆盖的国土范围有限，很多项目本身具有试点性质。一方面，国土综合整治工作尚未在全部国土面积上展开。2024年全国人大常委会审议国务院关于耕地保护工作情况的报告时指出：截至2024年7月底，全国范围内实施全域土地综合整治试点1500多个，完成整治总规模720多万亩[5]，这只占我国国土总面积的极小比例。另一方面，现有项目多针对单一整治目标，如高标准农田建设、废弃矿山修复等。此外，一些地方政府只选择完成整治难度较低的任务，如为灌溉不稳定的农田修建灌溉设施等。值得肯定的是，自2019年启动全国土地综合整治试点工作以来，各地已积累大量可复制、可推广的实践经验，其中浙江省的示范效应尤为突出。这些实践成果为全面推进国土综合整治奠定了坚实基础。唯有实现全域覆盖，才能使国土综合整治的效益惠及全体人民，进而对经济社会发展发挥全局性的推动作用。
基础性。国土综合整治是经济社会发展的基础性工作，通过科学规划、合理布局和综合治理等举措，能够对国土资源的不当利用和破坏进行修复，优化国土资源配置，为国土资源的利用创造更有利的基础条件以提高利用效率。其基础性作用主要体现在三个方面：一是为经济发展提供足够的空间载体和资源保障；二是为生态保护、社会公平和国家安全提供战略支撑；三是通过优化国土空间布局、提升土地利用效率、改善生态环境和促进城乡统筹，为实现高质量发展、推动绿色发展和促进共同富裕奠定坚实基础。未来随着国土综合整治的深入推进，其基础性作用将更加凸显，为全面建设社会主义现代化国家提供有力支撑。
基层性。国土综合整治具有显著的基层导向性，其核心在于土地、水、森林等自然资源的优化配置，直接关系基层人民群众的福祉。通过实施农田整治、水土流失治理、生态修复和基础设施改善等工程，不仅能够提升基层群众生活质量，还能推动农业现代化进程和乡村产业升级，促进基层经济发展和农民收入增长。同时，国土综合整治工作的有效推进需要基层政府、社区组织和群众的广泛参与，以确保整治措施切实符合地方实际需求，有效解决基层发展难题。
系统性。国土综合整治是一项复杂的系统工程，具有多维度的系统性特征：在目标维度上，需要统筹生态保护、经济发展和社会公平等多重目标；在要素维度上，涉及土地、水、森林、矿产等自然资源的整合利用；在领域维度上，需要协调自然资源管理、生态环境保护、经济社会发展等多个领域；在实施维度上，要求多技术集成、多主体参与、多机制联动。这种系统性特征要求整治工作必须坚持整体思维、统筹兼顾、协同推进，确保各项整治措施协调一致、高效有序。只有充分发挥系统性优势，才能实现国土空间的高效利用、生态系统的健康稳定和经济社会的可持续发展。
分散性。国土综合整治的分散性是自然条件、资源分布、政策执行、利益主体、实施过程、技术应用、生态问题和社会需求等多方面因素共同作用的结果。我国幅员辽阔，不同地区的自然条件、经济社会发展水平差异显著，利益主体多样化且诉求不一，这就导致整治重点和方法各不相同，整治工作因此呈现分散化、局部化和差异化的特点。从工作展开角度看，分散性构成了工程实施的挑战。因此，更要求在整治过程中要加强统筹协调，注重因地制宜，尊重地方差异，充分发挥各地的主动性和创造性。既不能搞一刀切，又不能各自为政，要在确保整治的总体目标、基本内容一致的前提下，激励各地积极创新，探索适合当地实际情况的实施路径、政策举措和技术手段。
改革创新性。当前改革进入了深水区，迫切需要牵动改革、促进创新的引擎。国土综合整治作为一项系统性、综合性的工程，涉及领域广泛、参与主体众多，但目标导向清晰，是一个良好的改革引擎，可发挥显著的改革牵动作用。土地要素是最基础的发展要素，土地制度也是社会的基础性制度，土地管理制度改革因此是国土综合整治改革的核心。通过土地产权制度的深化改革，不仅优化土地资源配置，而且将带动乡村振兴、城乡融合、生态文明、区域协调、社会治理、政策和技术手段协调等多个领域的协同改革。这些改革创新直接对应国土综合整治过程中的问题和挑战，问题导向清晰，而且必须在综合系统的思维框架下思考，摆脱“为改革而改革、为创新而创新”的形式主义困境，展现出显著的现实性、有效性和系统性特征。相关改革成果将为全面建设社会主义现代化国家提供制度支撑。
国土综合整治工程的目标
国土综合整治的目标体系经历从单一目标向多维目标演进的显著过程，这一演变过程在浙江省的实践中得到充分体现。作为全国率先开展全域土地综合整治的省份，浙江省的实践具有重要示范意义。2003年，浙江省启动“千村示范、万村整治”工程，其主要聚焦农村人居环境改善、耕地保护与农业生产能力提升以及美丽乡村建设等基础性目标。2018年，在系统总结“千万工程”实践经验的基础上，浙江省创造性地提出全域土地综合整治理念，将绿色发展要求纳入目标体系，确立了“构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的清洁田园与美丽国土新格局”的战略目标。2019年发布的《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》中提出“优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”的目标。2021年，浙江省进一步深化目标内涵，更加注重乡村地区的特色化长远发展，将特色化发展目标纳入《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见》中，确立村庄面貌全面提升、美丽田园加速推进、生态环境显著改善、亮点打造各具特色等四个维度的目标体系。
从目标演进轨迹可以看出，当前国土综合整治的目标体系主要围绕乡村地区展开，这充分印证乡村地区是中国式现代化进程中的突出短板，亟须加大建设投入力度。基于现有实践，可将国土综合整治的目标体系归纳为“新品质、新生态、新特色”三个维度：其一，通过提升土地及其附着建筑物的品质，构建集中集约、宜产宜居的“新品质”；其二，通过人居环境与自然环境的协同改善，塑造美丽“新生态”；其三，通过充分发挥人文与自然优势，培育区域发展“新特色”。
然而，结合全国国土整治的现实需求，除上述“三新”目标外，还需增加“新安全”维度。这一维度包含两个层面的内涵：首先，针对地质、气候等自然灾害，应从规划、工程、技术、管理等多个维度构建全方位、多层次、立体化的防灾减灾网络体系；其次，在生态脆弱区和灾害易发区，应加大生态修复力度，通过植被恢复、湿地修复、水土保持等系统性措施，强化生态屏障建设，提升区域生态系统的抗灾韧性。“四新”目标体系的构建，为国土综合整治提供更加全面、系统的战略指引。
国土综合整治工程的主要内容
基于上述目标，国土综合整治作为一项系统性、综合性的战略工程，其核心在于通过科学规划、合理布局和综合治理，实现国土空间开发格局的优化、土地利用效率的提升、生态环境的改善以及经济社会可持续发展的促进。具体而言，其主要内容涵盖以下方面。
国土空间优化与布局调整。首先，推进“多规合一”，整合土地利用规划、城乡规划、生态保护规划等，形成统一的国土空间规划，确定科学发展的蓝图。其次，划定“三区三线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界，明确各类空间的管控要求和基本约束。再次，在规划和红线基础上统筹安排城乡建设用地、农业用地和生态用地，优化生产、生活、生态空间，形成合理的国土空间开发格局。
土地资源整治与高效利用。首先，进行土地整理与复垦，针对低效利用、闲置和损毁土地进行整理和复垦，提高土地利用效率。其次，建设高标准农田，通过土地平整、土壤改良、灌溉设施建设等措施，提升耕地质量，保障粮食安全。再次，集约利用建设用地，优化城乡建设用地布局，推动存量建设用地盘活利用，提高建设用地集约化水平。
生态修复与环境保护。首先是治理山水林田湖草系统，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，提升生态系统服务功能。其次是建设生态屏障，在生态脆弱区和重要生态功能区，实施生态修复工程，构建生态安全屏障。再次是开展土壤污染、水污染和大气污染的治理，持续改善环境质量。
农村土地综合整治。首先是实施村庄整治与建设，将村庄依据资源禀赋、产业基础、人口规模等因素分为普通型、特色（文化、生态）风貌型、集聚提升型、城郊融合型、新市镇型等不同类别，差异化确定村庄发展方向。在此基础上优化村庄布局，改善农村基础设施、公共服务，改善农村人居环境，建设兴旺美丽的未来乡村。其次是进行宅基地整理与利用，盘活农村闲置宅基地，推动宅基地集约利用和合理流转，探索更多有效利用途径。再次是通过土地整治推动农业现代化，实现农业规模化、机械化、智能化发展。
城市更新与土地再开发。首先是实施城市低效用地再开发工程，对城市中的低效用地、老旧小区、工业遗存等进行再开发，构造新场景赋予新功能，助力提升城市品质。其次是通过绿地建设、水系治理、管廊建设、绿道布局、控制天际线等措施，改善城市生态环境。再次是优化城市空间、交通、科教文卫等布局，推动产城融合、职住平衡和文娱休闲空间的均衡。
地质灾害防治与防灾减灾。首先是对滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害高发区域实施工程治理和生态修复，尽量避免灾害的发生。其次是完善防洪排涝工程，建设堤防、水库、排涝泵站等设施，畅通行洪通道，提高防洪排涝能力。再次是提升抗震设防与应急管理水平，在地震危险区，加强建筑物和基础设施的抗震设防，推广抗震技术和材料，完善应急管理体系。又次是建立多部门联动的灾害预警系统，及时发布和传达预警信息，制定和完善应急预案，提高应急响应能力。此外是注重灾后恢复和韧性建设，及时开展灾后恢复重建工作，提升区域和社区的抵御灾害和恢复能力。
自然资源保护与可持续利用。首先是实施严格的用途管制，确保耕地、水资源、矿产等自然资源的利用符合规划要求，防止过度开发和破坏。其次是推广节约集约利用模式，推动资源的循环利用，减少资源浪费和环境污染。再次是完善自然资源产权制度，明确所有权、使用权和管理权，推动资源产权制度改革，实现资源资产的保值增值，并通过市场机制调节资源利用，形成常态有效的资源开发和保护制度。
国土综合整治工程的实施过程
国土综合整治作为一项系统性、复合性工程，其高质量实施需要建立科学完整的施工流程体系，以确保工程目标的顺利实现。
规划先行。规划先行是国土综合整治工作的基础和前提，其不仅能够明确整治目标、优化空间布局、提高资源利用效率、保护生态环境，还能够协调各方利益、增强整治工作的科学性和可持续性。通过科学规划，可以为国土综合整治提供明确方向和有力支撑，确保整治工作高效、有序、可持续推进。纵向维度上，要实现国家、省级、市级、县级、乡镇、村庄六级规划体系的逐层有机对接和逐级细化落实。横向维度上，要实现多规合一，确保各类专项规划之间衔接一致、协调统一。同时，应建立规划弹性机制，保持一定灵活性以及一定程度的规划“留白”。例如，借鉴浙江经验，在村庄规划中预留一定比例的建设用地机动指标，以应对农民建房、乡村公共和文旅设施以及新产业、新业态、传统村落保护发展等的用地需要。
分工实施协同推进。在国家战略层面，建议将国土综合整治上升为国家核心战略，强化顶层设计，推动国土综合整治立法，建立“政府主导、部门协同、上下联动、社会参与”的工作机制，在全国范围内全面、高效、有序地开展国土综合整治工作。在体制机制建设层面，成立国土综合整治领导小组，提高国土综合整治工作的领导层级，统筹领导国家发展和改革委员会、财政部、自然资源部、生态环境部、农业农村部、水利部、住房和城乡建设部、文化和旅游部、教育部、国家卫生健康委员会、应急管理部、中国人民银行、金融监督管理总局、证券监督管理委员会等部门，形成宏观层面的政策合力。在基层落实层面，构造“乡镇落实、村级参与、企业支持和社会监督”的实施机制，采取分区整治推进的方式，细分村庄整治、城镇提升、农田整治、生态修复、灾害防治、未来发展等各个子项目，逐一编制细化工程实施方案并落实实施主体，有序协调推进。
充分运用数智技术。国土综合整治建立在遵循国土发展科学规律的基础上，需要对地质状况、自然承载力、人类活动的影响等进行精准测算，整治工程的各项具体指标，以及后续管护的各项数据也都建立在科学测算基础之上。在数智技术出现之前，各种测算需要大量投入并且其精准性也可能难以保障。数智技术能够大幅度优化国土综合整治并提升其管护科学性、精准性和效率。例如，利用物联网通过传感器网络，实时监测土壤、水质、气象等环境参数，进行农田监测、地质灾害预警、生态修复效果评估等工作。又如，利用三维建模与仿真技术和智能规划系统，构建国土空间的三维模型生成整治规划方案，进行仿真和进一步的优化。因此，在整治过程中要尤其重视建立高标准的综合信息平台，平台需具备多源数据整合、智能分析计算、支持决策管理等功能，跟踪管理规划、施工、验收、管护全流程，并具备开放性、安全性和可扩展性，为国土综合整治工作的科学、精准、高效提供有力的技术支撑。
资金投入和收益分享。国土综合整治需要大量的人力财力物力投入，参照浙江省和全国土地综合整治试点的投入数据，每万亩大约需要投入约10亿元。按照我国19.29亿亩耕地的总量，粗略计算约为192.9万亿元。当然，整治投入与地形状况、地质复杂程度、修复量、拆迁量等多个因素组成的具体整治内容有着密切关系。巨大的资金需求，需要建立稳定、多元的投入渠道。国土综合整治的一个重要目标是为全社会提供国土公共产品，政府投入是最主要的投入来源。鉴于当前地方政府的财力较为紧张，基本上无力进行配套投入，为防止国土综合整治被打折扣而沦为“半拉子工程”，建议中央政府在整合目前的各种国土、涉农、水利、林草等投入的基础上继续加大投入，在测算社会可能的投入规模后，应针对剩余的不足部分发行专项长期国债。同时，要注重促进形成整治过程中的“投入—收益”循环，如将新增耕地、减少建设用地、生态修复等产生的收益，形成向村民、村集体以及相关方进行分配的制度性安排，从而激发其参与国土整治的积极性。
验收与后续管理。对国土综合整治进行高质量验收是确保整治工作达到预期目标、实现可持续发展和多方共赢的关键环节。因此，应就乡村布局优化与美丽宜居乡村建设、农用地集中连片和高质量改造、建设用地整理和城镇品质提升、维护生态风貌和生态功能修复、塑造特色优势和产业升级等内容，对整治的土地利用效果、生态效果、经济效益、工程质量、资金使用等情况，充分利用数智技术等手段进行客观的评估判断。同时，在验收过程中，应注重公开透明性，注意吸收村民代表等利益相关方参与验收工作。
对国土综合整治工程进行高质量的后期管护是确保整治效果持续发挥、实现长期效益的关键。首先要区分整治工程结果的不同类型，从而加强国土分类管护的针对性。有一部分绩效随着工程的实施就能够同步展现，如空间布局的优化、新村居的建设、相关的制度创新，对此要更加注重制度固化。对于整治过程形成的农田、水利、生态、道路、天地空监测等工程和基础设施，重点在于确定地方政府的管护主导责任，明确投入渠道并制定管护管理办法，界定管护内容、标准和责任，引入专业公司或社会组织，明晰各方的权利和义务，形成可持续的市场化管护机制。同时，鼓励社区、村民等利益相关者参与管护，形成多方共治的管护机制。
国土综合整治工程的实施前提和协同推进
国土综合整治作为一项系统性工程，其有效实施直接关系农民、村集体等多方主体的切身利益，是提升区域民生福祉、改善生态环境、优化生产条件的“幸福工程”。然而，其成功实施与可持续运营需要具备若干基础性前提，并采取分阶段协同推进的实施路径。
第一个前提是摸清家底。尽管区域内的土地利用、自然资源、生态环境和社会经济等情况都有着基本数据，但是对于其详细的分布、权属、变动情况以及综合构成承载力、发展潜力等关键因素仍存在数据缺失和测算方法不完善等问题。基础数据的准确性、完整性不足会导致规划编制、工程施工出现偏差，甚至是重大偏差。因此，要充分利用现代测绘技术、数字技术等先进手段，结合实地调查、勘测评估、信息公示等传统方法，构建全面、准确的国土空间基础信息数据库，为科学决策提供可靠支撑。
第二个前提是充足的投入。如前所述，国土综合整治具有投资规模大、建设周期长等特征。投入不足导致的建设标准降低、设施提前老化等可能会增加后续维护和改造成本，并影响施工进度。实践证明，综合整治绩效显著的区域基本上都是政府财政投入充足的区域，那些财力相对有限的地方政府因无力进行配套资金投入往往仅以中央政府的投入为预算进行谋划，这将导致工程被“打折”。鉴于当前地方政府普遍面临财力紧张和地方隐形债的约束，投入力度有限。在此情况下，中央政府要发挥投入主渠道的作用，以整合各种财政专项资金及专项长期债为主体进行投入。同时，各地在项目实施过程中将能够市场化运作的部分用以吸引社会投资，这样才能在资金投入上形成充足的保障。
第三个前提是相关利益群体的充分参与。国土综合整治涉及的利益主体众多，迫切需要通过整治进行深刻的利益调整。观察乡村整治成功的案例，可以发现村民的非农就业水平是一个关键因素，非农就业率与村民对整治的接受度呈正相关关系。实现非农就业意味着这部分村民在生产方式上已经完全脱离农业，非农就业水平越高、在农村居民中占比越高，对于改变生活方式的内在愿望越强烈，越愿意接受村庄的改造，改造的重心就转变为如何改造和通过改造村民得到的利益高低。反之，如果村民中农业就业和农业兼业的比例越高，改造的意愿就低。
因此，需要建立系统化的参与机制。首先要通过科学评估准确把握各利益主体的诉求，促进达成整治共识。其次要建立明确的群众参与制度，确保农村居民参与的合法性和规范性。保障农村居民的知情权和参与权，对于村庄规划编制、补偿安排方案、安置区选址等要充分听取农村居民意见，并按照规范程序表决通过。并且要尊重少数农村居民保持现状不参与搬迁意愿，提供多样化的搬迁补偿安排。再次要明确整治收益中农村居民和村集体的分享安排。要求在整治过程中要最大化地按照市场化原则动员农村居民进行投工投劳，为农村居民提供工作机会。结余建设用地和补充耕地指标等的收益要优先用于村庄建设和发展，并积极探索通过整治壮大村集体收益的渠道，夯实村集体自主发展的内生能力。
第四个前提是协同改革及时到位。国土综合整治是一项系统性、综合性工程，涉及土地管理、生态保护、乡村振兴、自然资源管理、投融资、社会治理、科技创新、区域协作和法律法规等多个领域。整个过程中会遇到众多新问题，例如，异地或就地新建住宅的标准以及金融支持问题，村庄迁移入城带来的户籍等市民化问题，农田连片后流转和经营自主权保障问题，耕地面积扩大后的再分配问题，村庄合并后人员变动以及相应的集体权益问题，退出村集体的程序和补偿问题，整治建设形成的工程管护问题，等等。为确保整治工作的顺利推进和长效运行，需要加强顶层设计，推进跨部门协同，在统一领导下进行一系列配套协同改革。重点构建权责清晰的管理体制、完善利益协调机制、健全长效管护制度，为形成新型治理格局提供制度支撑。
注释
[1]严金明等：《国土综合整治研究》，北京，中国人民大学出版社，2021年，第258页。
[2]2024年10月23日《人民日报》的《全域土地综合整治 助力和美乡村建设》报道中指出，“2023年底，1304个试点累计投入资金4488亿元，完成综合整治规模378万亩”，粗略测算每万亩投入约为11.87亿元。
[3]国家统计局数据显示2024年末我国常住人口的城镇化率为67%，已经接近诺瑟姆定义的成熟城镇化阶段70%的水平。
[4]根据第七次人口普查数据显示，2020年我国农村60岁及以上老年人口1.21亿，占农村人口总数的23.8%，比全国平均水平和城镇分别高5.1个百分点和7.99个百分点。
[5]《审议关于耕地保护工作情况的报告 稳住耕地总量 提升耕地质量》，2025年2月1日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202412/t20241225_441997.html。
Consolidate the Foundation for the High-Quality Development
of the Comprehensive Land Consolidation Project
Wei Jian
Abstract: Comprehensive land consolidation, as a strategic and systematic project, is a key measure to address prominent issues such as inefficient utilization of land space and fragile ecosystems, optimize living and production conditions, restore the ecological space pattern, promote high-quality economic development, and achieve harmonious coexistence between humans and nature. Based on the experience from previous pilot projects, China has achieved remarkable results in the field of comprehensive land consolidation and has initially established a systematic working framework and implementation path. Looking ahead, it is suggested that the comprehensive land consolidation be elevated to a core national strategy, with the goal orientation of "building a new development pattern, creating a new ecosystem, cultivating new regional characteristics, and consolidating a new security barrier", and be fully implemented across the country. The integration of millions of micro-projects aimed at improving people's livelihoods and promoting happiness has become a grand project to systematically enhance the efficiency of territorial space utilization and shape beautiful ecological landscapes, forming a powerful driving force for reform and providing solid support for advancing Chinese-style modernization and high-quality development.
Keywords: comprehensive land consolidation, all-round development, harmonious coexistence between humans and nature, high-quality development
责 编∕韩 拓 美 编∕周群英
