【摘要】涉外法治为进一步探索中国特色的民间外交理论，构建民间外交自主知识体系提供了一种跨学科的融合视角。民间外交与涉外法治能够对接不仅因为民间主体是涉外法治的重要外事资源，而且两者在理论逻辑上契合，具有一致的目标逻辑、治理价值观逻辑、形式逻辑。民间外交积累了大量实践经验，能够推动涉外法治的规范生成、执行与实施，并加强人才建设及深化法律文化认同。《中华人民共和国对外关系法》首次确立了民间外交的法律地位，对民间外交提出国际化、规范化要求。为解决以民间外交推进涉外法治建设进程中的多重挑战并优化民间外交机制，我国需要拓展多样化的路径选择，包括借助多边涉外法治合作平台、加强外国民间主体筛选制度建设、创新民间主体参与涉外法治方式、将民间外交关系纳入法治轨道等。
【关键词】民间外交 涉外法治 辩证关系 法律体系 路径选择
【中图分类号】F123.9 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.009
【作者简介】于宏源，同济大学政治与国际关系学院长聘教授。研究方向为全球治理、能源地缘政治、气候变化与国际关系、民间外交等。主要著作有《全球能源-粮食-水的系统安全与综合应对》、《美国气候外交研究》、《城市外交和城市联盟：上海全球城市建设路径研究》等。
党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平”。[1]2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调“十一个坚持”，其中就包括“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。[2]党的二十大报告强调，要“统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。[3]近年来，我国学者针对涉外法治知识体系开展一系列研究和探讨，从初步探讨成果看，主要问题在于：受到政府推动固有模式、西方中心主义渗透等多重影响，我国在构建中国涉外法治自主知识体系中存在“主体性”[4]缺失。[5]增强我国涉外法治知识体系构建的自主性，关键在于挖掘本土资源与经验。
2023年，我国出台《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》），将我国外交的特色理论与实践融入涉外法治进程。《对外关系法》第七条规定，“国家鼓励积极开展民间对外友好交流合作。对在对外交流合作中做出突出贡献者，按照国家有关规定给予表彰和奖励”，这是第一次以法律的形式将民间外交确立为涉外法治体系的一部分。民间外交是中国外交学重要的独创性概念，[6]也是推动中国特色涉外法治知识体系构建的优秀本土资源。同时，民间外交也需要借助与涉外法治间的跨学科对话，提高理论深度。在“涉外法治”概念被正式提出之前，涉外法治实践早已先行，如涉外“法制”[7]早已开展。同样，民间外交也参与了涉外法治部分实践进程。然而，在深化涉外法治建设的现实需求下，以民间外交推进涉外法治建设也面临多重挑战。本文以“民间外交推进涉外法治建设”为主线，探讨其理论逻辑、实践路径、制约因素及完善路径。
以民间外交推进涉外法治建设的理论逻辑
我国国际关系学者已经对民间外交进行了基本理论探讨，[8]但受到学科界限的影响，尚未就民间外交与涉外法治进行充分的融合研究。在探讨民间外交与涉外法治的辩证关系之前，需要先厘清涉外法治的概念与内涵，再结合民间外交与涉外法治的理论内涵，探讨两者能够对接的理论逻辑。
涉外法治的概念与内涵。概念上，关于何为涉外法治，存在多种属性界定上的分歧，[9]主要有三种观点：一是认为涉外法治就是国内法治，如有学者认为“国内法治和涉外法治是国内法治的两个方面”，[10]其中，前一个“国内法治”是狭义上不具有任何涉外连接点的法治形式，后一个“国内法治”是与国际法治平行的概念。二是认为涉外法治就是国际法治，如有学者认为从国内法治到统筹国内法治与涉外法治（国际法治）是一个“历史性跨越”，[11]涉外法治与国际法治等同。三是认为涉外法治是国内法治的一部分，也是国际法治的一部分，涉外法治不是独立的第三部门。[12]实际上，将涉外法治归入国内法治或国际法治的观点都没有脱离传统国内法与国际法的二元平行结构，而这种平行的理论模式对法的域外效力、国际条约国内转化等问题的解释力越来越有限。第三种观点符合马克思主义哲学中的普遍联系观，也与现在对涉外法治定义的一般观点契合，即涉外法治是沟通国内法治和国际法治的纽带或桥梁，能够促进国内法治与国际法治协同发展。
涉外法治的具体内涵包括多个方面，目的上，涉外法治是为了增进安全，这种安全的维度是多层次的，包括单边、双边、多边安全，也包括国家安全、环境安全等传统或新兴非传统安全。主体结构上，在早期，与市民社会相对发达的地区或国家相比，我国主要依靠政府机构等官方主体参与涉外法治建设。随着非国家行为体凭借知识、传播等影响力塑造形成新的国际权威，我国的涉外法治应该以多利益攸关方作为主体结构。范围上，涉外法治是法治思想、理念等在涉外工作和生活各领域、各方面、各环节中的展开。实施上，涉外法治是涉外立法、执法、司法、法律服务、教育等全过程的法治活动。涉外法治是从自身视角出发制定或参与制定法律或方案，并跨国适用于执行的系列法律活动。[13]
民间外交与涉外法治对接的理论逻辑。民间外交与涉外法治的对接基础在于，民间主体是涉外法治的重要外事资源。民间外交是区别于官方外交的民间国际交往，是各国非政府行为体之间所进行的对两国关系产生一定影响的交流与活动，[14]其中的民间主体是涉外法治建设中不可缺少的外事资源。究其原因，一是受到国家本位的影响，无论在高政治领域，还是低政治领域，政府间法律谈判因触及国际法中的主权问题而陷入僵局的频率较高。民间外交可以通过灵活地游说，或在政府官方谈判之外进行场外交流，将场外信任传导入场内，以缓和场内焦灼的谈判气氛。二是国际制度对民间主体参与国际事务有着相对完备的安排，如咨商地位等，这些制度安排激发了民间主体参与国际制度构建的积极性。民间主体凭借其传播、知识等方面的权威，在主权国家外形成新的国际竞争。由此可见，将民间主体纳入涉外法治主体结构也是为了适应国际制度的竞争需要。
民间外交与涉外法治的目标一致：促进国内国际的包容性发展。习近平总书记多次强调，涉外法治的目标之一是促进国内外的协同发展。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，“要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益”；[15]在二十届中央政治局第十次集体学习时强调，“推进涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好维护国家和人民利益，促进国际法治进步，推动构建人类命运共同体。”[16]对于民间外交，习近平主席在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上指出：“长期以来，中国人民对外友好协会贯彻中国奉行的独立自主的和平外交政策，在国际社会和世界各国广交深交朋友，为加深人民友谊深耕细作，为促进国家关系铺路架桥，为推动国际合作穿针引线，做了大量卓有成效的工作，发挥了不可替代的作用。”[17]这充分说明涉外法治与民间外交都着力于促进国家与国际社会的包容性发展，在目标属性上具有一致性，那种只强调服务于国家利益的观点是片面的，也不符合我国推动构建人类命运共同体的精神要旨。
民间外交与涉外法治秉持共同的价值观，即共商共建共享的全球治理观及和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。民间外交与涉外法治能够融合的本质在于两者在精神内核上的高度一致性。作为涉外法治的智慧结晶，《对外关系法》重申并巩固了中国涉外法治的全球治理价值观。[18]整体上，《对外关系法》明确了涉外法治应该坚持共商共建共享的全球治理观。同时，《对外关系法》也强调，中国主张世界各国超越国家、民族、文化差异，弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值。[19]习近平主席在会见出席中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立70周年纪念活动外方嘉宾时的讲话中强调，“中国愿同各国朋友加强友好交流，发挥民间外交独特作用，携手构建人类命运共同体”；“中国愿同世界各国一道，弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，凝聚不同民族、不同信仰、不同文化、不同地域人民的共识，倡导平等有序的世界多极化、普惠包容的经济全球化，把我们共同生活的地球建设成一个和平、和睦、和谐的大家庭”。[20]不难发现，涉外法治与民间外交都遵循相同的价值观念，能够在抵御狭隘民族主义等方面共同发挥作用。也正是由于两者在价值观上的一致，民间外交与涉外法治才能实现契合与协同发展。
民间外交与涉外法治的形式内容特点一致，即多领域、全方位。经过几十年的发展，民间外交已经形成了多领域、多渠道的外交形式，如“乒乓外交”就是民间体育外交的早期典例，而今民间经济外交、民间文化外交、民间法律外交等都在如火如荼地开展。其中，民间法律外交是从协调外交事务出发，以法律交流和法治互动为基准和核心，通过非官方机构、组织和个人开展的系列“软外交”活动。[21]民间法律外交与其他民间外交形式也不是完全的平行关系，在民间经济、文化等外交形式中都可能存在民间法律外交。
涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程。[22]在全面深化改革开放背景下，涉外法治同样可以表现为涉外经济法治、文化法治、体育法治等多种形式，这说明涉外法治的系统性与民间外交的多元灵活形式是契合的。具体而言，民间经济外交中的贸易与投资交流合作有利于我国完善共建“一带一路”倡议中的贸易与投资法律合作框架，民间文化外交中的文物交流有利于我国海外流失文物追索的相关法律体系构建，民间体育外交有利于我国解决国际体育纠纷以及构建国际体育仲裁机制，而民间法律外交则直接为我国涉外法治的形式拓展及涉外法治人才培养等作出贡献。民间外交与涉外法治内容是动态发展的，两者都朝着不同的领域推进，在内容上存在重叠且相互促进。
总体而言，民间主体是涉外法治多利益攸关方主体结构中的一部分。民间外交与涉外法治看似属于两个不同学科下的知识体系，却在目的属性、精神属性、内容属性上存在契合，这些都为民间外交推进涉外法治建设提供了理论支撑。
以民间外交推进涉外法治建设的实践路径
官方外交在推进涉外法治发展进程中所达成的法律规范大多为在国家间设置权利与义务，或引领新的国际法秩序，以期能够引起足够的国际关注，属于显性路径。与之相反，民间外交在推动涉外法治的进程中更加“低调”，这使得民间外交驱动涉外法治发展的作用还未受到充分重视。总结相关实践经验，民间外交助推涉外法治建设的路径主要包括：在立法层面，民间外交推动涉外法治规范的生成，并丰富涉外法治的“软法”体系；在执行与实施层面，民间主体不仅是有力执行者，也是涉外法治实施策略的变革者；在人才建设层面，民间教育外交为培养国际化人才奠定了友好合作基础；在法律文化交流层面，民间外交增进了不同法域国家对我国法律价值理念的认同。
民间外交推动涉外法治的规范生成。习近平总书记强调：“涉外法律制度是国家法制的重要组成部分，是涉外法治的基础，发挥着固根本、稳预期、利长远的重要作用。”[23]在涉外法治立法层面，民间外交发挥作用主要有以下路径。
第一，民间外交推动涉外法治的形成。鲍德温曾提出，要重视民间团体对国际法生成的能动影响。[24]早期，美国民间主体，如杜邦、孟山都等跨国公司，组成知识产权委员会，加速了美国在涉外贸易制度中强化知识产权保护的进程，并促进《与贸易有关的知识产权协定》草案的出台。北京师范大学中国民间外交研究中心发布的《中国上市公司民间外交发展报告》指出，一些上市公司，如中国石化等，设置绿色壁垒来履行环境保护责任，这些国际实践推动我国早期涉外环境法治的生成。[25]民间主体范围广泛，他们更熟悉各自领域的行业国际规则。在国家还未制定相应的涉外法律规范时，他们可能已经有相关国际惯例的实践，是我国涉外法律规范出台的重要参考。
第二，民间外交达成的软法也是涉外法治法律体系的重要组成部分。“软法”一般是指没有法律约束力但是具有法律效力的行为规范。[26]涉外法治既是对既往涉外法制的继承，也提出要丰富涉外法制形式体系的新要求，要以硬法与软法共同治理的方式不断推动涉外法治体系的建设。软法在推动涉外法治进程中具有自身特点，软法由社会关系自觉产生，具有社会关系根植基础，能够提供道义支撑。同时，软法在形式上更加灵活，包括谅解备忘录、宣言、倡议、行为守则等。
虽然民间外交在涉外法治的硬法体系中功能相对较弱，但在软法体系上已有建树。民间外交丰富涉外法治“软法”体系的路径主要有两种类型：其一，以对外友好协会为桥梁构建民间外交合作法律框架，如《中国人民对外友好协会与意中协会建立友好合作关系协议书》，中国对外友好合作服务中心与韩中经贸促进会签署战略合作协议等。这些合作框架是建立在双方民间外交友好实践基础上，经对外友好协会确认并巩固的软法性文件。其二，民间外交主体自发地形成软法体系。一是民间合作论坛达成的合作文件，如首届“中非民间论坛”提出了“增进民间友好、促进务实合作、推动世界和平”的中非民间组织交流合作三原则、第五届论坛通过《中非民间友好伙伴计划（2018-2020）》；非洲华侨华人民间外交论坛第三届会议通过《2021中非民间外交倡议书》，等等。二是由民间组织达成的合作文件，如中美绿色基金会、中国友好和平发展基金会、世界粮食奖基金会共同签署的合作备忘录，内容涉及气候变化、绿色农业、可再生能源促进等多个领域。[27]这些民间组织推动达成的合作协议、原则、计划、倡议等都属于软法的范畴，是我国民间外交主体推动涉外法律制度构建的主要组成部分。
民间外交推动涉外法治的执行与实施。法律是动态的，存在从产生到执行、维持、变革或消亡的法的生命周期。除了立法层面外，民间外交推动涉外法治的执行与实施主要表现在以下几个方面。
第一，在官方主体执行缺位时，民间主体起到维持涉外法治规范的作用。比如，美国政府虽退出《巴黎协定》，但其相关民间非政府组织的活动可有效维持美国在国际气候法治体系中的优势地位。在20世纪50年代中日官方交往僵局下，周恩来同志创造性地提出了“民间先行，以民促官”的民间外交思想，民间代表推动并达成了四次《中日民间贸易协议》。可见，民间外交在涉外法治的执行上不仅能够补齐官方主体短板，而且是涉外法治成果得以维持和延续的重要支撑。
第二，在一些新型涉外法治倡议中，民间主体是执行的有力支持者。我国提出全球发展倡议、全球安全倡议与全球文明倡议，这三大倡议为优化全球治理、推动构建新型国际关系作出重要贡献。习近平总书记指出：“国际民间社会将为推进全球发展倡议落地落实构筑更加坚实的民意基础，提供更加有力的民心支撑。”[28]越是新的理念与倡议，越需要民间主体先行奠定民意基础，才能够进一步深化合作。
第三，民间外交推动涉外法治的实施与变革。涉外法治具有一定滞后性，民间外交通过议题设置可突破传统国际制度的表达方式，如由上海市欧美同学会主办的“中英学人共话企业ESG（环境、社会、治理）”民间外交活动，会议商讨了将可持续发展理念嵌入企业社会责任履行体系等相关议题，这是对传统投资法保护企业利益价值偏向的一种调适。此外，值得注意的是，国外一些民间主体利用现有国际法治的监管漏洞阻碍我国涉外法治发展，例如，“瑞士良好棉花发展协会”利用世贸组织对非政府组织管制的漏洞，对我国新疆棉进行供应链限制，冲击全球国际贸易制度秩序。这一方面充分显示民间组织具备促使国际制度变革的力量；另一方面也说明我国需尽快利用民间主体推动涉外法治相关制度的实施与变革。
民间外交推动涉外法治人才建设。高素质的外交人才队伍是全面推进中国特色大国外交的核心驱动力，要在以人为中心的博弈场中掌握话语权，关键在于提升外交人才队伍的质量。人才也是推动涉外法治发展的原动力，做好涉外法治人才培养工作关系涉外法治进程的深度、广度。习近平总书记强调：“健全人才引进、选拔、使用、管理机制，做好高端涉外法治人才培养储备。加强涉外干部队伍法治能力建设，打造高素质专业化涉外法治工作队伍。”[29]加强涉外法治人才队伍建设已然是推动涉外法治高质量发展的重要内容。
我国涉外法治人才在数量上存在一定短缺，结构也仍待完善，特别是涉外法治人才学科、国别研究分布上较为不均衡，这与我国传统上更关注研究大国间关系有关。官方外交层面的涉外法治人才培养以重点、紧急学科为主，且覆盖对象主要集中于高级知识分子、企业高层等，而涉外法治所涉领域广泛，培养方式难以全面反映涉外法治人才培养的真实需求。民间外交层面的涉外法治人才培养以协会、高校、组织等民间团体为主，人才培养的方式、学科范围、对象等更加灵活，能够与官方外交共同推动我国涉外法治人才的培养。
近年来，我国民间教育外交的丰富实践在一定程度上有效助力涉外法治人才培养工作。北京外国语大学建立“北京民间外交人才培训基地”，依靠其自身的语言优势与高等教育资源帮助我国涉外法治人才攻克语言难关。欧美同学会成立110周年之际，学会举办以民间外交为专题的研讨班，通过与留学人员的交流，有效吸引海外留学人才回国参与到涉外法治建设中。留学人员中不乏外国法专业学者，他们能够直接发挥专业优势，为我国的涉外投资、贸易提供法治保障。中国教育国际交流协会一直以来遵循“官民并举、政社桥梁”的要求，通过人才联合培养项目、建立民间智库交流机制等方式，积累了大量的民间教育外交经验。中国教育国际交流协会至其成立40周年时，已经与50个国家和地区的170多个权威组织和民间团体建立长效合作交流机制。[30]协会注重与国外高校合作办学，随着中非、中国与东盟等民间教育外交的兴起，我国涉外法治人才培养的结构将趋于完善。
民间外交推动涉外法治的法律文化认同。基于不同国家地区在历史、宗教、语言、政治制度等方面存在的差异，全球形成了多样化的法律文化。建立在不同法律文化上的制度在理念、精神、价值等总体风貌上又有所不同，[31]最终导致法域的多元化。既有的法域体系不是大陆法系和英美法系的二元体系，而是至少涉及三大法系、七大法源，[32]一些地区如非洲还表现为混合法域。解决涉外法治进程中面临的挑战，需要处理好与外国法的关系，这离不开对不同法域的了解、交流、借鉴、应对。
民间外交在促进法律文化交流、提升法域认同上具有重要意义。实践中，我国民间外交能有效促进多个法域之间的交流。中美法律文化的差异是中美制度博弈的缘由之一。中国国际法律文化交流中心（CILACEC）是独立的第三方民间机构，通过举办“中美法律高峰论坛”，推动中美双方就海外投资规则等进行交流，增进我国对英美法系的了解。近年来，我国民间外交愈发重视非洲、东盟法律文化的交流。“中非合作论坛”将《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、非盟《2063年议程》、非洲各国发展战略等进行融合，制定适用于双方的整体合作愿景——《中非合作2035年愿景》，这一整体愿景为“中非民间合作”分论坛法律文化交流提供了顶层指导。“中非合作论坛—法律论坛”曾以“中非法律互通”为议题，以双方专家为民间代表就中非纠纷解决多元机制进行交流，这些努力推动“中非联合仲裁中心”的落地，成为协调中非双方不同法律文化的争端解决机制。“中国－东盟法治论坛”吸引了大量的法务工作者、企业等民间主体，这些民间主体一起推动“中国—东盟法律合作与保障机制”、“中国—东盟法律资源共享机制”及《RCEP成员国投资合规指南》的制定，充分展现了民间外交对推动中国与东盟法域交流的作用。全球法域谱系错综复杂，我国要落实的涉外法治任务也是艰巨的。在这一过程中，只有通过民间主体深化法律文化交流，才能逐渐弥合法域认知差异。同时，民间外交也承担着展示我国法律文化优越性的任务，有利于提升我国涉外法治的制度吸引力。
民间外交推进涉外法治建设的制约因素
一方面，民间外交具有灵活性、自发性等特质，这些特点能够使其在推动涉外法治进程中发挥重要作用。另一方面，民间外交存在一定局限性，在推动涉外法治时存在制约因素，具体表现为：国际身份合法性质疑、治理机制分散、存在外部依赖性、“请进来”与“走过去”结构上的非对称性，等等。
国际身份合法性质疑。学界大多从政治话语视角对民间外交的地位身份加以定位，如国外学者多认为民间外交属于多轨外交（Multi-Track Diplomacy）中的一轨，我国学者则多认为民间外交是官方外交的补充。实际上，单纯的政治话语身份难以适应当前的制度话语结构。在传统现实主义的影响下，国际法主体结构中的正式主体一般为国家或政府间国际组织，不包括民间主体。然而，一些国际制度已经将民间外交主体纳入义务主体，如《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书》赋予跨国公司人权保护义务，但是没有正式确立其民间主体的法律身份。这产生了两个问题：一是民间外交主体不具有国际法合法身份，却要履行国际制度赋予的义务。二是民间外交主体在国际活动中只承担义务却不被承认身份，出现权利与义务的非对称。
民间主体国际身份合法性的质疑对我国涉外法治进程产生多重影响。首先，由于缺乏明确的国际法地位，我国民间主体参与涉外法律事务的资格、影响力会被减损。其次，在国际身份合法性遭质疑的情况下，民间主体难以通过一些国际制度表达自己的利益诉求，这导致我国民间主体在推进涉外法治进程中利益受损而无法通过国际制度机制获得救助。此外，若长期缺乏法律对民间主体的地位确认，不能赋予其权利空间，则会使民间主体失去本身具有的灵活性优势。
机制分散。民间外交的灵活形式既是其优点，也可能带来外交机制的碎片化与分散化。一方面，民间外交的灵活形式使其具有组织弹性，充分展示去中心化治理形式的优势。另一方面，民间外交机制也呈现分散化的特征。一是合作机制的分散，民间合作可以在企业、民间组织、个人等民间主体之间任意组合，合作结构呈现分散化、网络化特征。二是领域的分散，民间外交贯穿高政治领域与低政治领域，民间环境外交、民间科技外交、民间数字外交等都在蓬勃发展，这些领域或重复或交叉。三是组织结构分散，官方主体具有完备的职能部门结构，大多配置有专门的外事部门。但于民间外交而言，其往往因某个热点事件、国际项目而发起，合作短暂且分散，在组织化建设上未能形成长效机制。
民间外交机制分散会造成参与涉外法治进程中的民间外交资源配置混乱，导致资源在某个领域的过分集中和重复，并滋生浪费。同时，当前涉外法治中的气候治理等各项议题，都与其他议题存在关联，需要以综合、普遍联系的观点来构建制度，而民间外交大多属于单一领域，在议题设置上较为片面，无法应对综合性国际制度的产生、执行。可见，民间外交形式上的去中心化、灵活性与组织化、系统化的实践需求之间存在张力，为促进民间外交对涉外法治的可持续推动，需要针对民间外交机制分散的特征进行制度协调。
外部依赖性。民间外交对外部条件具有依赖性。当民间外交主体无法从国内政府等处获取支持时，将倾向于寻求国际力量资助，最典型的是涉外组织对我国民间外交的资金支持。一些国外民间主体利用我国部分民间外交主体存在的依赖性，名义上以论坛交流、项目资助等形式给予扶持，实际上是在干预意识形态或者获取不正当信息。互联网使得民间外交的国际传播更加迅速、便利。近年来，我国民间外交在愈加活跃的同时，也面临着国外民间外交主体价值观，如狭隘民族主义、新民粹主义、极端主义和恐怖主义迅速渗透的挑战。[33]民间外交存在的外部依赖性使得民间外交存在脱离国家利益甚至发生反国家利益的取向。[34]
当民间主体的外部依赖程度过高，受到过多外部意识形态干预时，在法律文化的国际交流过程中，就可能发生对中国法律文化的不正当宣传。这些不正当宣传可能会成为国外渲染中国涉外法治存在短板的依据，使得民间主体沦为国际制度竞争的工具。比如，我国愈发注重人权、环保等社会议题的涉外法治建设，在民间外交外部性依赖程度过高时，这些社会议题宣传的中立性将难以保证，进而导致我国的涉外人权、涉外环保法治建设失去制度性话语权。
“请进来”与“走出去”结构上的非对称性。民间外交有利于建立中国特色国际话语体系，树立我国良好的国际形象。根据国际协会联盟颁布的《国际组织年鉴（2021-2022）》，全球国际组织总数为74250个，其中国际非政府组织66425个，政府间组织7825个。然而，被中国政府正式批准为国际非政府组织的社会组织仅有40多个。在联合国经济及社会理事会统计的具有咨商地位的6155个国际非政府组织中，只有86个是中国的。[35]从上述统计数据与对比中可以看出，一方面，我国民间外交主体“走出去”的数量比例与人口大国身份不相称，在国际化程度上有所欠缺；另一方面，我国以非政府组织为代表的民间外交主体质量亟待优化，取得国际合法地位的主体数量还有待提升。与此形成对比的是，根据境外非政府组织办事服务平台的数据统计，在我国登记的境外非政府组织数量为724个，临时活动备案5671个。[36]虽然各地均一直在鼓励民间外交主体加大“走出去”的力度，但更多仅停留于口号支持层面，“请进来”与“走出去”存在结构上的非对称性。
涉外法治环境主要包括内部与外部两个环境，内部环境主要受国家政治体制、社会民意基础等国内因素影响，而良好外部环境的创造则需要积极发挥主观能动性。民间主体国际化程度较低将影响涉外法治环节进展深度，不利于营造良好的外部环境。事实上，民间外交主体“走出去”需要丰厚的资金等资源支持，也需要提供注册等相关制度便利，配套制度措施的缺位导致我国民间外交主体在“走出去”方面面临挑战。
以民间外交推进涉外法治建设的路径完善
针对以上制约因素，我国针对性地采取了一定的措施。其中，最为突出的是《对外关系法》[37]正式确立民间外交的法律地位。《对外关系法》经过多次审议，最终在相关条款中明文规定民间外交，正式以法律的形式赋予民间外交合法地位。一方面，《对外关系法》的出台正式确立民间外交主体的合法性地位，为我国民间外交走向国际舞台提供法律支持，有效化解长期以来权利地位与义务承担不对等的难题。另一方面，《对外关系法》虽确立民间主体参与涉外法治的合法地位，但仍需进一步推动其落地执行，民间外交的法治化道路仍任重道远。为推动民间外交更好地服务于涉外法治，推动涉外法治高质量发展，本文提出以下完善路径建议。
借助多边涉外法治合作平台，改善民间外交机制分散化现状。为了降低民间外交机制分散性，需要借助相对成熟的多边合作机制形成更大合力。共建“一带一路”多边合作平台能有效助力民间外交参与多边涉外法治。一方面，共建“一带一路”倡议实施十余年来积累的实践经验为涉外法治的正式提出开辟了道路。另一方面，共建“一带一路”倡议采取大量非正式机制安排，为民间外交融入提供制度空间。[38]共建“一带一路”倡议践行真正的多边主义，进一步巩固成熟的非正式机制，形成了诸多稳定的长效合作机制。借助共建“一带一路”倡议的多边涉外法治合作平台，民间外交可以在其中积极发力，对改善民间外交机制的分散化起到一定效果。具体而言，一是利用已经相对成熟的共建“一带一路”倡议合作经验，节约民间外交成本；二是借助共建“一带一路”倡议的多边论坛，民间外交可以设置综合性议题，与多国民间外交主体建立长效合作机制。
此外，将民间外交主体嵌入共建“一带一路”多边涉外法治机制中具有现实可行性。《共建“一带一路”民心相通发展报告（2023）》调查了“一带一路”共建国家或地区的民意状况，为民间外交活动提供参考标准。《丝绸之路沿线民间组织合作网络章程》和《丝绸之路沿线民间组织合作网络论坛北京共识》的出台也有利于推动民间组织在共建“一带一路”倡议框架下开展商业外交，促进更多国家或地区间建立民间外交关系，以形成丝绸之路民间组织合作机制。此外，在《“一带一路”数字经济国际合作北京倡议》的发布会上中外民间企业还以文本形式对合作方式进行交流，企业、民间组织等多层次的民间主体将为我国数字经济国际交流作出贡献。由此可见，借助共建“一带一路”多边涉外法治合作平台可改善民间外交机制分散化的局面。
加强境外民间主体筛选制度建设，减少外部不良民间主体的干预。降低民间外交的外部依赖性并不意味着放弃与外部力量往来，隔绝与外部力量往来与深化对外开放、提升国际化水平的目的相违背。实际上，近年来我国民间外交与外部的联系逐渐加强，如为摆脱民间外交资金等的外部依赖，我国不断扩宽民间主体的资金来源渠道，并借助全球发展和南南合作基金支持民间组织对外交流与项目合作等。真正要降低民间外交的外部依赖性，并不在于断绝联系，而在于加强对外国民间主体的筛选。
近年来，我国逐渐加强对涉外民间主体在我国境内活动的监管，如《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》明确境内外机构之间的款项捐赠的严格程序，加强对捐赠外汇收支的非现场监管。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》规定，境外非政府组织在中国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动，设置活动的项目目录与主管单位的名单，并详细列举登记材料、备案材料。这些涉外规范为查明我国民间主体资金来源提供了法律依据，也能有效阻断部分境外不友好民间组织对我国的干涉。为进一步维护民间外交在参与涉外法治进程中的独立性，需要合理运用现有的涉外法治制度进行合法斗争，并切实抵抗外部冲击。比如，我国出台《中华人民共和国反外国制裁法》，该法案规定，“反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政”，[39]对于有上述行为的个人、组织，我国有合法依据将其列入反制清单，并采取不予签发签证、不准入境等多种措施。目前，我国有关部门根据上述规定对一些国家官方人员进行反制裁，并针对民间外交中的个人施行反制措施。
创新民间主体参与涉外法治方式，提升国际化水平。为提升我国民间外交在涉外法治进程中的国际化水平，关键是需在涉外法治中的制度、谈判平台等环节拓展民间主体的参与空间。主要可从以下方面创新民间主体参与涉外法治的方式：一是推动民间主体融入对外援助制度。《对外援助管理办法》的出台，标志着社会组织正式被纳入对外援助体系，能够较快提升民间主体的道义声誉，为民间外交的顺利开展奠定基础。在具体的制度设计上，《对外援助管理办法》可以增设引致条款，如加入“民间主体参与国际援助的适用《对外援助管理办法》有关规定”。二是借助二十国集团民间论坛（C20）实现民间外交对我国涉外法治制度建设的推动。二十国集团对世界和平与发展发挥着关键作用，达成的共识是我国涉外法治目标确认与调整的参考。C20虽为民间论坛，却是二十国集团峰会的重要配套活动，能够在全球治理体系中发挥重要作用。近年来，我国参与C20的民间组织与个人代表逐渐增多，在会议上就环境问题、知识分享、反腐败等领域传达中国民间声音，推动提升我国民间外交在涉外法治进程中的国际化水平。为此，民间外交可以利用好C20平台，加强与关键国家间的法律制度对话，增进其他国家对我国推动涉外法治建设的理解。三是承办国际条约谈判会议，推动民间主体发挥主场优势。国际化水平的提升除可通过跨境参与各类活动外，还可以借助一些国内举办的国际论坛发挥“东道主”的优势。随着涉外法治进程的深入推进，我国主动承担起一些重要国际条约谈判的会议举办任务。例如，联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（COP15）在云南昆明成功举办，中华环保联合会等15家国内外民间机构在中国角举办了主题边会“从昆明出发：非国家主体自主贡献行动助力GBF目标实现”，向世界彰显我国民间主体在生物多样性保护上的高自主性。未来，需要利用不同方式创新民间主体参与涉外法治方式，提升国际化水平，平衡民间外交“走出去”与“引进来”的非对称性。
贯彻《对外关系法》的基本原则与理念，将民间外交纳入法治轨道。我国针对官方外交人员的职权、使馆及其人员对接受国的义务、职务开始与终止的条件等已经建立系统完备的法律体系。相较而言，我国目前的民间外交法律制度数量较少且散见于国内各项法律制度中。为更好地提升民间外交的国际影响力、增强对外防御能力，我国亟需加强民间外交关系的系统性立法，这也与对外关系法治化的趋势相符合。从前述民间外交制约因素对涉外法治的影响看，将民间外交纳入法治轨道具有现实必要性。民间外交关系法既要兼顾国内与国际两个向度，也要与我国法律体系相协调。
第一，民间外交关系法应该为友好型促进法。我国坚定奉行独立自主的和平外交政策，各层级的外交关系既为维护国家利益，也为促进全人类的共同发展。我国《对外关系法》及其相关配套制度不是损害他人正当利益的制度武器，而是友好关系的促进法。民间外交关系法也不例外，在立法方面要防止斗争的倾向，将尊重主权平等、国际合作等作为基本原则。
第二，构建和完善民间外交关系法律体系。中国特色社会主义法律体系是一个内在联系的统一整体，确立了以宪法为核心、法律为主干的法律体系。宪法是国家的根本法，为民间外交提供根本遵循。《对外关系法》作为一项基础性法律，明确各类对外关系的基本原则、理念与制度。因此，民间外交法在定位上应属于《对外关系法》的下位法，这样才能与我国的法律体系相协调。我国民间外交开展已久，但目前还未形成一部专门的民间外交法律，相关立法工作仍有待规范和加强，[40]亟须制定专门民间外交关系法，构建“宪法－对外关系法－民间外交关系法”的立体法律体系。在法律形式上，民间外交关系法应该是框架性立法，而不用像民法、刑法部门那样细致。就民间外交关系法框架性内容来说，民间外交关系法应至少包括以下四部分内容：一是总则部分。该部分应该重申宪法、《对外关系法》中的一些基本原则，以及习近平外交思想的一些重要指导思想。二是明确民间外交的范围。该部分包括对民间外交的定义、特点及其与官方外交的关系。三是民间外交的目标任务。该部分包括民间外交与国家利益、全球利益的关系，以及涉及的一些重要领域。四是民间外交的制度。该部分是具体法治观的体现，包括责任、保障等具体制度安排。
同时，要做好民间外交关系法的归类与整理工作。涉外法律部门具有领域跨度大、位阶层级复杂等特征，需要将松散的涉外法律规则系统化。[41]在制定专门的民间外交关系法之后，仍需对现有碎片化的民间主体规范进行系统化的整理。系统化的过程可以是归类，也可以是编撰。归类主要是对现有法律体系进行梳理，形成法律清单，便于查阅。编撰是一种创新性的立法活动，成本较高且所需耗费的时间较长。民间外交法律规范仍处于动态变化之中，我国在民间外交立法上还缺乏经验，法典化的编撰不具有可行性。因此，需要对既有民间外交主体的相关规范进行归类，与《中华人民共和国宪法》《对外关系法》的原则、制度等进行协调，并及时清理重复立法的文件。
第三，具体制度展开。一是资金制度。首先，民间外交主体的活动具有跨国性特征，资金来源上应该更加充足，与不开展国际往来的民间主体相比，政府购买服务应增加，或可设立民间外交的专项援助基金。其次，应对《社会团体登记管理条例》规定的“社会团体不得从事营利性经营活动”进行合理解释，对于单纯的服务性收入可以纳入对外交流活动。同时，应建立民间外交主体外交活动的资金报告制度，可采用季度或者年度报告等形式。此外，对于境外资金捐助行为，应该采取审批登记制，明确在我国进行民间外交的境外主体不得在中国境内组织募捐。
二是责任制度。首先，应明确规定民间外交主体的义务范围，包括严守国家秘密、工作秘密、如实报告、认真履行并完成民间外交任务、不发表不正当言论等。其次，责任主体应该包括参与民间外交的个人、企业、组织，一般情况下采取单罚制，重大违法行为应该采取双罚制。此外，责任类型上，可以结合其他部门法规，通过引致条款连接行政法、刑法中的相关条款。
三是激励制度。针对民间外交活动中的腐败、资金不明、外部意识形态干预等问题，有设置惩戒条款的必要。然而，民间外交法律制度若只对民间外交主体中的违法者进行惩罚，对遵守者没有任何关照，则容易降低这些民间主体的积极性，亦即降低了法律的心理遵守程度。从《对外关系法》的立法过程看，对促进民间友好交流的主体进行奖励已经有明文规定，说明现有民间外交法律制度更侧重激励，这是为促进更多的民间主体参与国际友好往来。在个别国家“构筑小院高墙”，甚至搞“脱钩断链”的情况下，通过“表彰和奖励”来鼓励交流合作，展现我国对民间外交“拆墙搭桥”的期许。首先，要细化表彰制度。对于在对外交流合作中的突出个人、企业或者组织，应当给予表彰。可参照《国家功勋荣誉表彰条例》的分类做法，对于突出贡献者根据程度设置“人民友好使者”等不同等级的表彰制度。其次，除给予表彰奖励外，可以适当给予积极参与国际交流并履行社会责任的贡献者税费优惠。此外，可建立信用机制，与常见的建立信用黑名单不同，对于未达到突出贡献标准的主体，可以以信用清单进行激励。最后，在立法语言技术上，应多用权利性、激励性技术，合理慎重设置禁止性技术。
四是监督制度。首先，监管部门之间应加强合作、实现联合监管。中国人民对外友好协会是受政府委托，协调管理我国同外国建立和发展友好城市关系工作的人民团体，与政府部门监督存在差异。近年来，民间外交领域不断拓展，民间外交的监管部门应以外事主管部门为主导，与商务部门、文化部门等职能部门间保持密切合作，实现联合监管。其次，简化监管程序。繁琐的程序会导致不少民间主体参与国际交往的积极性下降，一些过高的身份标准也会阻挡民间外交主体的国际化步伐。为提高管理效率，主管部门应该利用大数据简化程序，为民间主体提供便利。
五是域外效力制度。《对外关系法》首次以法律形式确认了中国法的域外适用，是反对单边主义、霸权主义的法律“武器”。民间外交是和政治有关的活动。为防止外国公司、社会组织在其国内的势力渗透，美国《外国代理人法》中，改变登记触发的条件，即早期政治活动的认定以发生于“美国境内”为先决条件，而美国司法部近年来将此解释为只要与美国内政外交相关的活动，无论发生于何地，都受到该法案的管辖。[42]民间外交关系法的适用范围不应仅局限于在我国境内进行的交流活动与我国的民间主体，更应该纳入保护性管辖与普遍性管辖，如可规定“对于国际交流中损害我国民间主体及国家利益的，或者违反国际法和国际关系基本准则的，可以依照本法进行处理”。
结语
过去，国内对民间外交的研究大多仅限于国际关系领域，且面临理论深度构建不足的挑战。涉外法治不是“舶来品”，是中国针对国际新局势提出的创新性法治新思维。民间外交与涉外法治看似属于不同学科，但民间主体事实上已经涉足涉外法治实践，两者实现联结已具备理论和实践基础。如此，民间外交研究借助跨学科的方法可以实现理论上的突破。国际社会正面临新一轮的国际制度话语权竞争。涉外法治涉及的环节多、领域广，单靠政府主体难以实现制度超越。我们既要看到民间外交对我国涉外法治建设的推动作用，也要充分认识到民间外交自身的局限性，不能放任自流，任其在涉外法治进程中盲目生长。一方面，需要适当引导，创新民间外交在涉外法治各环节中的参与方式，为其创造更加广阔的参与空间。另一方面，在对外关系法治化的发展趋势下，要推动将民间外交纳入法治轨道，在规范与激励中促进民间外交的韧性发展。
注释
[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，2019年11月5日，https://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。
[2][15]《习近平在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话》，2020年11月17日，https://www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm。
[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，2022年10月26日，《人民日报》，第1版。
[4]“主体”一词包含多种内涵：一是指“主要方面”，与“次要”相对；二是指参与“行为体”；三是指“原创性”或“自主性”。这里的“主体性缺失”是指中国特色涉外法治的独创理论、自主性缺乏，而在下文谈及民间“主体”时，则指“行为体”的含义。
[5]陶南颖：《中国涉外法治研究主体性建构的悖论及其超越》，《学术月刊》，2023年第11期。
[6]于宏源：《国际法视域下的民间外交初探》，《公共外交季刊》，2022年第1期。
[7]“涉外法治”的提出是为进一步提升中国法律体系的开放性。其实在早期我国已经有部分涉外法治的实践，只是零散且没有被专门作为概念提出。
[8]蔡拓、吕晓莉：《构建“和谐世界”的民间力量——关注中国民间外交的发展》，《学习与探索》，2006年第6期；张志洲：《推进中国特色民间外交理论的构建》，《当代世界》，2017年第5期；张胜军：《新世纪中国民间外交研究：问题、理论与意义》，《国际观察》，2008年第5期；俞新天：《论新时代中国民间外交》，《国际问题研究》，2017年第6期；朱蓉蓉：《民间外交与政府外交关系初探》，《社会科学战线》，2010年第10期。
[9]韩秀丽：《涉外法治：属性解读与完善进路》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第3期。
[10]黄惠康：《统筹推进国内法治和涉外法治》，《学习时报》，2021年1月27日，第2版。
[11]张文显：《习近平法治思想的基本精神和核心要义》，《东方法学》，2021年第1期。
[12]黄进：《论统筹推进国内法治和涉外法治》，《中国社会科学》，2022年第12期。
[13]张龑：《涉外法治的概念与体系》，《中国法学》，2022年第2期。
[14]蔡拓、吕晓莉：《构建“和谐世界”的民间力量—关注中国民间外交的发展》，《学习与探索》，2006年第6期；张志洲：《推进中国特色民间外交理论的构建》，《当代世界》，2017年第5期。
[16][23][29]《习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调：加强涉外法制建设 营造有利法治条件和外部环境》，2023年11月28日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202311/content_6917473.htm。
[17]《习近平在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话》，2014年5月16日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/0516/c64094-25024391.html。
[18]银红武：《中国〈对外关系法〉的全球治理观阐释》，《湖南师范大学社会科学学报》，2023年第6期。
[19]《对外关系法》第23条。
[20]《习近平：在会见出席中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立70周年纪念活动外方嘉宾时的讲话》，2024年10月11日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202410/content_6979446.htm。
[21]吴卡、陈钊：《中非民间法律外交20年：回顾与展望》，《浙江师范大学学报（社会科学版）》，2021年第2期。
[22]黄进：《加快推进涉外法治体系和能力建设》，《光明日报》，2023年12月23日，第5版。
[24]S. E. Baldwin, “The International Congress and Conferences of the Last Century as Forces Working Towards the Solidarity of the World,“ The American Journal of International Law, 1907, 1(3).
[25]《外研中心发布“上市公司民间外交发展报告”》，2015年7月4日，http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-07/04/content_35980613.htm。
[26]F. Snyder, “The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques,“ Modern Law Review, 1993, 56(1).
[27]《中国友好和平发展基金会与美中绿色基金会合作签约仪式成功举办》，2023年12月5日，https://cpaffc.org.cn/index/news/detail/id/8434/lang/1.html。
[28]《习近平向国际民间社会共同落实全球发展倡议交流大会致贺信》，《人民日报》，2022年8月13日，第1版。
[30]《民间教育国际交流挑战与机遇并存》，2022年1月10日，http://www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202201/t20220110_675118.html。
[31]丁相顺：《“一带一路”倡议与多元法律文化》，《苏州大学学报（法学版）》，2017年第3期。
[32]何佳馨：《“一带一路”倡议与法律全球化之谱系分析及路径选择》，《法学》，2017年第6期。
[33]俞新天：《论新时代中国民间外交》，《国际问题研究》，2017年第6期。
[34]刘建平：《中国的民间外交：历史反思与学术规范》，《国际观察》，2008年第5期。
[35]《中国国际非政府组织：大多仍缺席》，2022年5月9日，https://chinadevelopmentbrief.org/reports/chinese-ingos-mostly-still-absent/。
[36]境外非政府组织办事服务平台，https://ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do。
[37]《对外关系法》是我国涉外领域的基础性、综合性法律，在涉外立法领域发挥统摄、总括作用。用正式专门的立法形式将对外关系纳入法律体系在世界上是少见的，这也表明了我国深入涉外法治的决心。
[38]石静霞：《“一带一路”倡议与国际法—基于国际公共产品供给视角的分析》，《中国社会科学》，2021年第1期。
[39]《中华人民共和国反外国制裁法》第3条。
[40]季伟：《民间外交有待规范加强》，《中国党政干部论坛》，2015年第10期。
[41]许军珂：《习近平外交思想与中国涉外法律体系构建——兼论〈对外关系法〉》，《外交评论》，2023年第6期。
[42]崔开云：《数字时代国际非政府组织的变革、挑战与应对》，《人文杂志》，2023年第11期。
责 编∕包 钰 美 编∕梁丽琛
A Study on the Path of Promoting Foreign-Related Rule
of Law Construction Through People-to-People Diplomacy
Yu Hongyuan
Abstract: Foreign-related rule of law offers an interdisciplinary perspective for further exploring a theory of people-to-people diplomacy with Chinese characteristics and for constructing an autonomous knowledge system in this field. The convergence between people-to-people diplomacy and the foreign-related rule of law stems not only from the fact that non-state actors serve as vital resources in China's external legal affairs, but also from the deep theoretical alignment between the two: they share consistent goal-oriented logic, governance values, and formal structures. People-to-people diplomacy has accumulated substantial practical experience, which can contribute to the development, implementation, and enforcement of foreign-related legal norms, as well as to talent cultivation and the deepening of legal cultural identity. The Law of the People's Republic of China on Foreign Relations formally established the legal status of people-to-people diplomacy for the first time, while simultaneously setting out expectations for its internationalization and institutionalization. To address the multiple challenges involved in advancing the foreign-related rule of law through people-to-people diplomacy and to improve its operational mechanisms, China needs to broaden its strategic approaches. These include leveraging multilateral legal cooperation platforms, strengthening the vetting system for foreign civil actors, innovating participatory mechanisms for non-state actors in foreign-related legal processes, and incorporating people-to-people diplomacy into a fully law-based framework.
Keywords: people-to-people diplomacy, foreign-related rule of law, dialectical relationship legal system, path selection
