【摘要】推进中国式现代化面临总量平缓减少、结构加快转变、素质稳步提升、分布中心集聚等新的人口环境和条件。伴随着人口要素稀缺性逐渐增加，以及经济高质量发展深入推进，用好人口要素特别是人才资源至关重要。要坚持系统观念，统筹推进人口、经济、社会发展，以人口高质量发展支撑中国式现代化为主题，以人口要素内涵式开发利用为主线，以更高层次统筹人口与经济社会发展为重点，加快完善生育支持政策体系，建立以人的全面发展为功能导向的公共服务制度体系，深化提升人口和人才资源支撑经济发展效能，为中国式现代化提供坚实基础和持久动力。
【关键词】人口高质量发展 公共服务制度体系 人口要素 人才政策
【中图分类号】C921 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.004
【作者简介】胡祖铨，国家信息中心经济预测部人口发展研究室主任、研究员。研究方向为人口发展、人口与经济。主要著作有《健全完善人口高质量发展的配套政策》《辩证看待我国人口发展形势、趋势及其综合影响》《实现人口与经济良性互动的思路建议》等。
习近平总书记在二十届中央财经委员会第一次会议提出，“以人口高质量发展支撑中国式现代化”。人口是经济社会发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素，推进中国式现代化面临新的人口环境和条件。人口高质量发展支撑中国式现代化建设，是在锚定现代化建设战略安排、主动适应人口发展变化的基础上，调整优化人口、经济、社会政策体系，增强人口再生产的韧性；[1]也是不断优化人口发展支持和服务体系，创造高品质生活，促进人的全面发展；还是更加高效地开发利用人口和人才要素资源，引领更高层次的人口与经济社会良性互动。
现代化进程中我国人口发展形势预测
预测参数设定。基于国家信息中心研制的人口预测模型，以及第七次全国人口普查数据和2021～2024年国家统计局、公安部人口数据，对21世纪中叶前我国人口总量、出生人口、劳动年龄人口、老年人口、人口质量等开展预测分析。预测主要参数设置如表1所示。
总和生育率是影响人口预测的重要参数，对于塑造长期人口规模具有决定性作用。为增强预测的科学性，笔者采用网络问卷形式调研了国内高校和研究机构的15位人口领域专家学者对总和生育率走势的研判。专家们对2030年总和生育率的预测均值为1.2，2050年预测均值为1.4。可以看出，笔者对总和生育率参数的设定位于中间水平，体现了对生育率回升态势的谨慎乐观态度。此外，2050年的人口总量中，八成以上的人口在当前已经存在，因此，2050年人口总量预测结果的可靠性是比较高的。
预测主要结果。人口总量平缓减少。未来人口总量将进入持续下降通道，预计2030年降至13.9亿，2035年降至13.7亿，2050年降至12.7亿。年均降幅不断扩大，“十五五”时期年均减少304万、年均降幅2.2‰，“十六五”时期年均减少382万、年均降幅2.8‰。之后进入加速下降期，2036～2050年预计年均减少651万。（见图1）
出生人口规模呈起伏变化趋势。与“十四五”时期前四年平均969万的出生人口比较，预计“十五五”时期年均出生人口将降至880万左右，而“十六五”时期将回升至年均920万左右，出生人口规模将呈现起伏变化。按照“七普时点”分年龄女性数据推算，2035年前我国育龄女性（15～49岁）规模降幅将放缓、生育旺盛期育龄女性（20～34岁）规模将出现阶段性回升，这将为稳定出生人口规模提供宝贵窗口期，有利于更大程度地释放生育支持政策效应，达到“事半功倍”的效果。[2]（见图2）
劳动力规模下降。劳动力（16～59岁）供给预计2030年降至8.2亿，2035年降至7.9亿。“十五五”“十六五”时期降幅基本持平，年均减少680万左右。其中，年轻劳动力（16～35岁）供给将出现阶段性企稳，保持在3.2亿水平；年长劳动力（36～59岁）供给加快减少，对劳动力累计降幅的贡献率达到九成左右。之后劳动力数量加速下降，2050年降至6.1亿。如进一步考虑延迟退休政策的实施，60岁及以上低龄老年人将成为扩大劳动力供给的潜在蓄水池。（见图3）
老年人口规模加速扩大。受1962年至1975年出生高峰期人口陆续进入老年阶段的影响，人口老龄化进程明显加快，“十五五”“十六五”时期60岁及以上老年人口分别年均净增1300万人、1000万人。预计老年人口规模将从当前3.1亿增加到2030年3.9亿，2035年4.4亿，2050年5.2亿。老龄化率快速提升，年均增加近1个百分点，2032年前后将达到30%，进入重度老龄化阶段。80岁及以上高龄老年人口增长更快，“十五五”时期年均增加约230万，“十六五”时期年均增加约420万，分别是“十四五”时期年均增量（72万）的3倍多和近6倍。（见图4）
人口质量稳步提升。在世界规模最大且有质量的教育体系、医疗卫生体系的支撑下，我国居民健康水平、受教育程度将持续提高。预计居民预期寿命在2035年前突破80岁，2050年超过83岁。以“劳动力数量×受教育年限”衡量的人力资源蓄积量，将在2035年前后达到峰值，劳动力受教育程度的提升将有效对冲数量下降带来的负面影响。（见图5）
人口分布趋向中心化。随着以人为本的新型城镇化战略深入实施，人口迁移将从以“乡村—城镇”的城乡间流动为主，转向以“城镇—小城市—中等城市—大型城市”[3]的城镇空间内拾级而上流动为主；从跨省流动和省内流动并重，转向以省内流动为主。[4]到2035年，我国常住人口城镇化率预计达到74%左右，年均提高0.6个百分点左右，远低于2000～2024年期间年均提高1.3个百分点。跨省流动人口占流动人口的比重将回落至30%以下，低于“七普时点”的33.2%以及“六普时点”的38.9%。31个省份之间的跨省际净迁移人口体量持续收缩，从“十二五”期间的400多万、“十三五”期间的300多万，至“十四五”期间的200多万，及至“十五五”“十六五”期间的100万。（见图6）
可见，在推进中国式现代化的进程中，我国人口总量减少已成客观趋势，要重点关注人口结构的变化，持续提升人口质量。一是虽然出生人口减少是长期发展趋势，但未来10余年存在生育基础改善的有利时机，宜抓住窗口期提振生育意愿，缓解未来人口减少幅度。二是受教育年限提升带来的人力资源增量仅有十年之期，之后将难以对冲劳动力数量加速下降的影响，亟待加快建立“人尽其用”的人才高效配置政策体系。三是老年人口尤其是高龄老人规模加速扩大，要尽快构建以失能照护为重点的养老服务体系，培育发展银发经济。
以人口高质量发展支撑中国式现代化面临的挑战
我国人口要素条件发生变化，推动人口要素的稀缺性日益提升，叠加经济进入高质量发展阶段，对人口要素的高效开发利用提出更高要求。目前，以人口高质量发展支撑中国式现代化还面临一些挑战，从人口自身发展、人口与社会发展、人口与经济发展三个维度展开分析，主要表现为以下方面。
低生育率可能导致长期内出现人口数量风险。与更替水平[5]和主要国家水平相比，我国生育率略显偏低。由于人口是慢变量、长变量，低生育率对人口总量的影响在短期内极小，也很难直接感知。但是，如延续当前低生育水平不变，21世纪末人口总量将减少，诱发数量风险。
我国正面临低生育率挑战。受婚育观念转变、生育养育教育成本高企、人口生育力减损等因素影响，我国总和生育率已经连续5年降至1.3以下，“十四五”时期总和生育率平均仅1.1左右。与出生人口数量高度相关且领先的结婚对数指标，2024年我国仅为610.6万对。此外，经济下行压力、青年就业压力较大、“内卷式”竞争加剧等经济问题与人口问题交织叠加，进一步增加生育率回升的难度。
扭转低生育率需要付出极大努力。从全球来看，生育率走低现象出现后，已有50多个国家采取了鼓励生育政策。综合各国实践效果看，促进生育水平提高是一项长期而艰巨的工作，难以产生立竿见影的效果，且效果存在反复。日本自1990年启动实施鼓励生育政策，生育率呈现“先降后升再降”的波动走势，从1990年的1.54跌至2005年低点1.26，之后逐渐回升至2015年高点1.45，此后再次下降至2024年的1.14。韩国于2005年正式转向鼓励生育，生育率呈现“先小幅提升后持续降低”的走势，从2005年的1.09提高到2012年的1.3，此后快速下滑至2024年的0.75。我国生育支持政策在2021年才正式起步，还面临着低生育率水平的挑战，因此，扭转低生育率惯性发展趋势需要付出极大努力，并保持足够耐心不断调整完善生育支持政策体系。
远期人口数量存在加速下降风险。一旦未能阻断诱发低生育的作用机制，任由低生育水平延续，我国总人口在远期可能出现数量风险。预测显示，2100年我国人口总量可能将降低至5亿左右，不及当前14亿人口的一半。这意味着人口规模加速下降，将在一定程度上制约中国式现代化的发展动能与长远潜力。必须指出的是，我国远期人口跌至5亿的可能性极低，但也无法完全排除这种可能性，仍需要保持警醒。
公共服务体系功能调整滞后于人的全面发展需要。长期以来，我国公共服务政策重心是扶贫济困、满足兜底保障需要，主要以特殊困难人群为服务对象。以涉老公共服务为例，现有社会救助和福利保障政策仅覆盖1800万的低保老年人和特困老年人，仅占3亿老年人群的6%，保障范围较窄、标准不高。为适应人民美好生活需要和人口减量发展趋势，亟需赋予公共服务新的内涵，加大“投资于人”力度，从努力“不让任何一个人掉队”向努力“促进每一个人全面发展”转变。
服务内容仍有短板，“一老一小”服务体系有待完善。养老服务有效供给不足。随着人口老龄化程度不断加剧，高龄化、空巢化问题日益突出，失能失智、慢性病老年人占比逐年攀升。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，目前我国失能老年人约3500万，[6]占全体老年人的11.6%，老年人带病生存时间长达8年多，空巢居住比例高达59.7%，照护服务需求巨大。[7]目前我国养老服务体系建设还存在短板，一是居家社区养老服务供给不足，专业的养老机构和医疗机构服务向社区和家庭延伸不够，社区居家养老服务项目和实际服务能力与老年人需求仍存在一定差距，一些社区仅能提供简单家政服务，专业素养难以满足老年人的多元化需求。二是社区养老服务设施建设较为滞后，老旧小区配套用房保障较难，养老服务场地不足。2023年城乡社区养老服务设施覆盖率仅为70%左右。近年来，新建住宅小区达标配建养老服务设施政策得到有力落实，但已建成养老服务设施未登记移交和未有效利用等问题还不同程度存在。三是机构养老专业照护能力有限。除部分优质养老机构外，个别养老机构仍然存在专业照护能力不足、医养结合不够紧密、失智照护专区缺失等问题。2024年，我国养老机构护理型床位约326万张，仅占养老机构床位总数的64.6%，超过1／3的养老机构床位缺乏相应的各类用房、设施设备、人员条件提供照护服务。四是养老服务技能人才短缺。目前全国4万个养老机构中，职工平均年龄大约45岁，持证养老护理员仅50万人，持证社会工作者仅1.7万人。与失能老年人照护密切相关的养老护理员、长期照护师、健康照护师、医疗护理员等职业（工种）还需要在职业设计、培养培育等方面加强统筹衔接。
优质生育养育服务短板突出。公共服务支出更多倾向于学龄阶段，财政性教育经费连年增长，占GDP的比例保持不低于4%，但对于提升优生优育的公共服务还局限于计划生育服务，资源投入相对不足，生殖健康、儿童医疗、普惠托育、儿童早期发展等服务短板凸显。截至2024年末，全国仅633家医疗机构获批开展辅助生殖技术服务，每百万名育龄女性拥有机构数仅2.1个，资源供给相对有限，加上治疗周期较长、费用较高，进一步制约了辅助生殖技术的可及性和普惠性。我国0～2岁婴幼儿实际入托率仅7.86%，远低于婴幼儿家庭送托需求。近1000万农村留守儿童面临父母看护缺失、成长环境单一等问题，导致学习能力不足、心理健康问题频发。
服务布局仍不平衡，城乡区域与群体间均衡性不高。面向人口合理有序流动的服务供给不均衡。城乡之间、城市之间公共服务发展不平衡，限制了人口和人才要素在区域间配置效率的进一步提升。一方面，一些农村地区公共服务覆盖不足，服务水平较城市存在明显差距，难以支撑农业强国、乡村全面振兴等战略实施，也给实现共同富裕带来较大困难。另一方面，公共服务资源配置向大型城市过度集中，诱发交通拥堵、生活成本攀升、空间无序蔓延等“大城市病”。中小城市公共服务水平面临较大落差，对高层次人才吸引力不足，经济产业发展缺乏人力资源的有力支撑。
面向新老市民的公共服务均等化推进缓慢。人口流入多的城市公共服务供给与人口流入体量相比存在差距，特别是托位、学位、床位、保障性住房等存在较大缺口，基于户籍的公共服务和福利差距仍不同程度存在。常住地政府限于资金、土地、人员编制等资源，加上顾及户籍人口利益，对推动按常住地享有公共服务的积极性不高。即使一些公共服务项目已经锚定常住人口为服务对象，在实际执行中也往往优先配置给常住户籍人口，对常住外来人口的服务保障存在着“玻璃门”等隐形门槛。
面向高效服务的人口精细化管理能力不足。流动人口日常登记和定期统计分散在公安、统计部门，缺乏动态监测和精确数据，分配财政资金、土地指标的各级部门难以核定各地区真实人口情况，限制了人口融入综合决策的程度。人口和基本公共服务的基础信息互联互通水平不高，缺乏有效的跨区域协同工作机制，异地政务服务不畅通。与人口密切相关的教育、技能、就业、收入、健康等经济社会特征信息散落在多个部门，数据共享归集、验证分析工作推进较为缓慢，无法支撑人才链与创新链、产业链的深度融合。
服务质效仍有欠缺，教育健康红利尚未充分激发。人才培养效能有待进一步提高。随着高等教育迈入普及化阶段，以及国家对高素质科研创新人才、高技能产业人才的需求日益迫切，亟需推动教育体系加快适应国际竞争、创新驱动、产业升级等多维要求。一是高等教育质量仍需进一步提高，近年来，在QS世界大学排名、U.S.News世界大学排名、泰晤士高等教育世界大学排名、软科世界大学学术排名的前30位大学中，我国仅有少数高校入围。2024年出国留学人数突破70万人，也侧面反映出优质高等教育供给存在较大的提升空间。二是高校学科设置对前沿科技突破、未来产业发展的响应机制不够及时，与市场需求之间也存在较大差距。以人工智能人才为例，据人力资源社会保障部有关报告显示，我国人工智能人才缺口超过500万，供求比例高达1∶10。但人工智能直到2019年才正式纳入本科专业目录，人才培养尚未形成较大规模。高等教育文科招生占比45%左右，人才培养结构“重文轻理”，与我国经济结构偏第二产业、偏制造业的现状不相匹配，也与经济转型发展过程中需要大量应用型、技能技术型人才不相适应。
人口健康素质仍有挖潜提升空间。随着人口老龄化程度加深和居民疾病谱变化，我国医疗卫生体系亟待从以治疗为中心转向以健康为中心，更加重视疾病预防和健康促进。2021年，我国居民健康预期寿命仅为68.6岁，改善老年期生活质量依然任重道远。学龄儿童青少年的肥胖率持续上升，叠加户外运动和身体活动普遍不足，导致整体身体素质下降。劳动年龄人口健康透支现象凸显，灵活就业人员、农民工、新就业形态人员超时工作屡见不鲜，部分职场人亚健康问题突出。社会心理服务体系和精神卫生服务体系总体仍较薄弱，难以适应人民群众快速增长的心理健康和精神卫生服务需求。
调动人口要素支撑经济发展存在较大提升空间。人口政策与就业、区域、科技等经济政策尚未有机衔接，人口与经济的互动多是自发形成，科学化、规范化的管理机制仍不完善。依靠内涵式开发利用人口要素，推动经济结构调整、科技自主创新，可以更大程度释放人口要素对经济增长的积极作用。
人口就业分布与生产结构不适配。2024年，我国三次产业的就业结构为22∶29∶49，与7∶36∶57的三次产业增加值结构存在差异。从七国集团成员国平均水平看，三次产业的就业结构为2∶22∶76，三次产业的增加值结构为1∶22∶77，劳动力在三次产业之间的就业分布和产出分布是基本一致的。由于劳动力分布的错配，我国第一、二、三产业单位就业者创造的增加值分别为5.6万元、23.1万元和21.3万元，反映出第一产业与第二、三产业之间的生产率鸿沟未能带动劳动力的合理有序流动，农业领域劳动力转移滞后，制造业、服务业吸纳就业能力未能充分释放。2024年，我国企业就业人员周平均工作时间为47.5个小时，比法定工作时长（40个小时）高出18.7%，这意味着超过7000万个的增量岗位需求被“人为替代”，通过就业结构调整来激发增长动力的空间仍然较大。
人口流动与区域发展战略不适配。其一，人口和劳动力分布与产业布局不匹配。目前，对人口、劳动力及产业布局进行精准画像的条件还不成熟，人口和劳动力要素对产业布局缺乏前瞻性指引。一些地区在谋划产业时容易一哄而上，招引产业“有所为容易、有所不为难”，造成新的重复建设和产能过剩，在发展产业时“抢人大战”现象时有发生。其二，人口流动与城市群发展格局不适应。改革开放以来，我国人口流动长期主要受经济驱动单一因素影响，导致城市规模极化、结构不合理等问题，城市群内联动不足，大中小城市发展不协调，阻碍资源配置效率的进一步提升。比如，北京市调整疏解非首都功能时一些产业直接“蛙跳式”转移到长三角、珠三角地区，而非京津冀地区内部，影响京津冀城市群打造世界级城市群目标定位的实现。城市群内部各城市间尚未形成高效联动融合机制，中心城市或大城市对周边城市的虹吸效应远大于辐射带动效应。以成都都市圈为例，成都10年间增加580多万人，但德阳、眉山、资阳三市的人口却呈减少趋势。[8]其三，人口发展与边境地区安全保障需求不匹配。边境地区是国家安全屏障的重要防线，人口是边境地区的重要组成部分，但当前我国一些边境地区人口流出较多，人口密度较低，在基础设施、公共服务、产业发展等方面存在短板，资金、技术、人才等资源相对匮乏，发展动力不足，难以实现与内陆城市协调发展。
人才组织使用与科技竞争需要的适配程度仍待提升。其一，人才组织使用方式尚难以适应更高层次科技创新。世界百年未有之大变局加速演进，科技革命与大国博弈相互交织，高技术领域成为国际竞争最前沿和主战场。人类历史上有数次以人才组织实现跨越式发展的案例，美国“曼哈顿计划”实施期间，汇聚了跨国家、跨民族、集理论物理、实验技术、数学、辐射化学、冶金、爆炸工程、精密测量等各方面的数百名顶尖人才、数十万工程技术工人，率先研制出原子弹；“EUV光刻机联盟”集合西方国家数百位顶尖科学家，爆发出惊人的创造力，实现了对传统龙头日本光刻机技术的降维打击。与之相比，我国人才组织使用主要由市场机制驱动，人才合作由自下而上的被动需求拉动，逐步形成零散的跨领域、跨区域合作模式，通常适用于跟随性创新、应用创新阶段，在更高层次的科技创新中显得乏力，无法聚集更高级数的人才合力。[9]其二，政府引领人才组织使用的作用发挥有限。我国以国家力量、国家意志对拔尖创新人才实施有组织培养、有组织调配、有组织使用的体制机制还不健全，以国际大科学计划和大科学工程汇聚全球顶尖人才、智慧资源、创新要素的具体实践还比较少。现阶段，我国大型企业、大学、科研院所对顶尖科学家的吸引力有限，人才合作的成熟体制尚未形成，这使得政府主导的人才组织使用可以补位成为直接、高效的方式。在这种模式下，市场机制仍然在人才组织使用中发挥决定性作用，但对于拔尖创新人才，政府则处于人才组织使用的核心位置，同时也发挥着联结大学、科研院所、创新企业等主体的纽带作用。
更高层次统筹人口与经济社会发展
人口高质量发展支撑中国式现代化是一项系统工程。未来一段时期，要在科学把握人口发展形势的基础上，坚持系统观念，统筹推进人口、经济、社会发展，以人口高质量发展支撑中国式现代化为主题，以人口要素内涵式开发利用为主线，以更高层次统筹人口与经济社会发展为重点，加快完善生育支持政策体系，建立以人的全面发展为功能导向的公共服务制度体系，进一步提升人口和人才资源支撑经济发展效能，为中国式现代化提供坚实基础和持久动力。
具体地，人口自身发展方面，要扭住逆转低生育率这个关键，加大生育支持力度，提振生育水平，提高人口数量的可持续性；建立高质量人口数据供给机制，提高人口数据的准确性、及时性、全面性。人口与社会发展方面，要推动公共服务政策重心转变，实现内容调整、布局优化、质效提升，更好服务于人的全面发展；人口与经济发展方面，要探索推进有管理的人口和人才开发利用，改变过往经济决定人口的单一主从关系，更大程度发挥人口和人才要素的能动性与创造性，推动人口与经济互动关系实现螺旋式上升。
提高人口数量可持续性和人口要素数据质量。推动生育支持政策落地见效。低生育率的本质是民生福祉问题，因此，要增进民生福祉，系统构建支持政策体系。一是加快出台国家育儿补贴制度，根据经济社会发展水平动态提高补助水平，鼓励各地结合实际配套地方补贴。研究面向未就业母亲发放为期4个月、参照最低生活保障标准的孕产期现金补助，抵补孕产期间劳动能力减损的负面影响。二是加大学龄前财政投入，拉平“0～2岁”托育阶段和“3～5岁”幼儿园阶段的财政支持，将婴幼儿早期养育纳入基本公共服务，面向普惠托育机构发放生均补贴，支持有送托意愿的家庭“应托尽托”。三是加强婚育家庭的住房支持。推动人口流入地扩大保障性住房供给，提高多户型供应占比。建立多子女家庭专用保障性住房房源，将轮候顺序、分配面积、户型选择等与子女数量等相挂钩。四是建立用人单位生育友好的激励约束机制。研究减免中小微企业女员工自生育年份起三年内的社会保险单位缴费。整治过度加班、过劳加班现象，研究实施加班薪酬支出税前减计扣除机制，倒逼用人单位支持职工更好平衡工作与生活。
建立现代人口管理制度。好的政策需以可靠的数据为支撑。加强人口数据及附着其上的经济社会特征信息数据治理，提高人口数据的准确性、及时性、全面性。一是建立现代人口统计监测体系，完善国家生命登记管理制度，综合运用信息通信、大数据、人工智能等前沿技术，完善常住地“动态签注”制度，及时识别更新人口迁移信息。定期发布国家、省、市、县常住人口数据。二是推进人口多元数据治理。依托国家人口基础信息库等平台，实现公安、教育、民政、卫生健康、医保、社保等人口服务基础信息融合共享、比对验证、动态更新，提供涵盖常住地、年龄、性别、受教育情况、健康、劳动就业、收入、社保等复合信息的人口数据。三是加强人口监测预测和形势研判。完善人口监测预测预警机制，指导各级政府定期发布区域人口发展形势分析和中长期趋势预判。
完善人口发展支持和服务体系。把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，把“投资于物”同“投资于人”紧密结合起来，有力促进人的全面发展。一是进一步加大教育投入力度，增加各级各类教育的生均支出，研究将国家财政性教育经费占GDP比例从目前的“不低于4%”稳步提高到2035年的“不低于4.5%”，以及2050年的“4.8%左右”。提高高等教育质量，增强职业技术教育适应性，推动教育内容、人才培养和产业需要的联动发展，优化各级各类教育与劳动力素质提升、高质量充分就业之间的耦合关系。二是完善人民健康促进政策。促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主，加强重大慢性疾病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力。综合防治超重肥胖问题，引导儿童青少年科学均衡饮食，加强体育锻炼。加快健全社会心理健康服务体系，开发本土化测评工具，加强儿童青少年学生、老年人等重点人群心理健康服务。提高精神卫生服务能力，支持精神专科医院、综合医院等精神（心理）科建设，扩大精神卫生专业人才供给。
推动社会治理模式包容性转型。以公共服务均等化为抓手，缩小城乡区域间、人群间公共服务差距，推动社会治理向包容性转型。一是提高重点地区公共服务水平。优化公共服务领域财政支出配置策略，加大资金倾斜力度，提高农村地区、中小城市的公共服务水平。加快城乡公共服务制度统筹，实现服务标准统一、制度并轨。扩大优质服务资源辐射覆盖范围，完善城市群公共服务便利共享的制度安排，缩小地区差距。二是提升新型城镇化质量。以“常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差”为核心指标表征新型城镇化质量，推动两者之差显著缩小。深化户籍制度改革，全面落实城区常住人口300万以下城市（Ⅱ型大城市）取消落户限制要求，放宽除个别超大城市外的落户限制。推动未落户常住人口平等享有基本公共服务，提高公共服务均等化程度，尤其是与子女相关的公共服务，如教育、医疗、落户、就业服务、社会保险等，争取率先实现一视同仁、平等覆盖。三是构建锚定人口变动的公共服务资源配置新策略。根据人口流动实际调整人口流入流出地区的公共服务设施布局。对于托育、教育、养老等公共服务资源，要根据特定年龄段服务人口的当前和中长期规模，综合考虑存量资源挖潜、未来服务功能转换等因素科学配置，避免因人口波动导致服务资源“迎峰承压”“过峰闲置”。
完善“一老一小”服务体系。以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展支持和服务体系。一是提高养老服务质量效益。响应老年人急难愁盼需求，着力发展居家社区养老普遍需要的健康管理、助餐、助浴、助医等服务。针对高龄、失能老年人优先解决专业照护和医养结合痛点，开展老年健康促进行动和失能老年人集中照护服务，加快建设失智老年人照护体系。二是促进银发经济迸发活力。聚力支持具有市场、品牌影响力的产业生态主导企业，培育银发经济聚集区，推动银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展。推动新产品扩容增量，动态更新老年用品产品、智慧健康养老产品及服务推广目录，修订康复辅具等新增产品目录。加快培育融合新业态，促进养老与教育、旅游、赛事活动融合发展，支持服务机器人进军健康管理、智能监测、专业照护等领域。三是建立普惠托育服务体系。统筹规划0～5岁育幼资源，大力发展托幼一体服务，科学引导招生困难幼儿园转型托育机构，支持示范性托育机构、示范幼儿园延伸发展为托幼一体化机构。优化考核指标，采用“3岁以下婴幼儿入托率”指标，引导各地更加重视提升托位利用效率。
推动人口与经济互动关系实现螺旋式上升。提升人口要素支撑经济发展效能。稳定劳动参与率、控制失业率、提升全要素生产率，建设现代化人力资源，推动经济发展的人口红利稳步转向人才红利。一是多措并举保持劳动参与率基本稳定。抓好高校毕业生、下岗失业人员、农民工、大龄劳动力等重点群体就业工作。研究缩短基础教育学制、调整高等教育学制，提早年轻人进入就业市场的时间。加大育龄女性就业支持力度，为因生育中断就业的女性提供再就业培训公共服务，支持女性生育后回归岗位或再就业，稳定女性就业参与水平。支持有劳动意愿的老年人参与经济活动，加快完善支持老年人再就业的法规政策，充分释放其知识、经验、技能等宝贵资源。二是有效缓解结构性、摩擦性就业矛盾。加大职业技能培训力度，切实提升存量劳动力特别是新生代农业转移人口的技能水平，贯通“技术工人—技能人才—高技能人才—大国工匠”的成长通道。健全覆盖城乡的就业公共服务体系，深入实施“互联网＋人力资源服务”行动，促进就业信息供需及时高效对接。三是深化人力资源发展体制机制改革。加快建设统一规范、竞争有序的人力资源市场，更好发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。破除劳动力和人才在城乡、区域和不同所有制单位间的流动障碍，促进人力资源顺畅有序流动。四是开发人口-人力资源-产业公共知识产品。探索以县级行政区为基本单元，开发全国性的人口和人力资源地图，指导各地产业布局与人力资源基础相匹配。
探索建立科学、高效的人口和人才政策体系。加强人口政策与区域、科技等经济政策的有机衔接，促进人口与经济实现更高水平的良性互动。一是探索人口布局支持区域发展的制度体系。进一步发展壮大城市群和都市圈，增强城市群、都市圈对人口的集聚力，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。加强超大城市的人口承载上限研究，建立与创新驱动、功能定位、产业发展等相适应的超大城市人口调控机制。因地制宜实施差异化的区域人口和生育政策，研究支撑东北地区等老工业基地全面振兴的人口发展政策，加强边境地区人口安全。二是探索新型的顶尖人才组织使用机制。支持创建国际一流大学，以国际教育中心建设推进国际人才中心建设。健全以政府为主导的拔尖创新人才组织使用制度体系，加强各行各业顶尖人才资源的整合使用。用好大科学装置的平台作用，主动设计和牵头发起国际大科学计划与大科学工程，吸引全球顶尖人才进行前沿科学研究和关键核心技术攻关。按照科技门类建立全球顶尖人才信息库，围绕高精尖科技创新需要，主动引进，汇聚全球优质智慧资源。
（本文系国家社会科学基金一般项目“人口高质量发展支撑中国式现代化的政策体系研究”的阶段性成果，项目编号：24BRK001）
注释
[1]恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中提出了物质资料再生产和人的再生产，“根据唯物主义观点，历史中的决定性因素，归根到底是直接生活的生产与再生产。但是，生产本身又有两种。一方面是生活资料即食物、衣服、住房以及为此所必需的工具的生产；另一方面是人自身的生产，即种的繁衍”。
[2]陈功：《构建人口发展支持与服务新格局的新思考》，《人口与发展》，2024年第5期。
[3]大型城市包括《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》提到的大城市（含Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市）、特大城市、超大城市。
[4]胡祖铨：《辩证看待我国人口发展形势、趋势及其综合影响》，《理论动态》，2023年第21期。
[5]在考虑死亡风险后，每对夫妇大约生育2.1个孩子才能使上下两代人的人数相等，这样人口才能实现可持续发展。
[6]关于我国失能老年人数量存在一定争议，也有其他口径的数据。比如，第七次全国人口普查数据显示，老年人中不健康且生活不能自理的比例为2.34%，对应的老年人口数量约为619万。
[7]《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上》，2024年9月11日，http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202409/t20240911_439362.html。
[8]《促进大中小城市和小城镇协调发展》，2025年2月7日，http://paper.ce.cn/pc/content/202502/07/content_308628.html。
[9]褚建勋、王晨阳、王喆：《国家有组织科研：迎接世界三大中心转移的中国创新生态系统探讨》，《中国科学院院刊》，2023年第5期。
责 编∕肖晗题 美 编∕周群英
The Situation, Challenges and Practice of High-Quality
Population Development That Supports Chinese Modernization
Hu Zuquan
Abstract: Promoting Chinese modernization faces new population-related conditions and circumstances such as a gradual decrease in total population, accelerated structural transformation, steady improvement in quality, and centralized distribution of population. As the scarcity of population resources gradually increases and the requirements for high-quality economic development are met, it is crucial to make good use of population resources, especially talent resources. Therefore, it is a must to adhere to the systematic approach and comprehensively promote the development of population, economy and the society. With the theme of high-quality population development that supports Chinese modernization, and the mainline of the intrinsic development and utilization of population resources, it is important to focus on higher-level coordination of population and socioeconomic development, accelerate the improvement of the fertility support policy system, establish a public service system that emphasizes the all-round development of people, deepen and improve the supporting role of population and talent resources in economic development, and lay a solid foundation and inject lasting impetus into Chinese modernization.
Keywords: high-quality population development, public service system, population resources, talent policies
