【摘要】中国古代官吏俸禄制度历经多阶段历史演化。周行“分田制禄”，秦启“量功受禄”，汉唐“以品定俸”，并沿至明清。官吏俸禄之制对王朝兴衰具有重要影响。俸禄设计如以激励为导向，配以相适的考核系统，可驱动官吏行政效率。然囿于社会环境、物价水平、治国理念、官僚设置等因素，古代官吏俸禄普遍低下。政权渐趋稳定后，官僚集体寻租，以致民怨四起，民变层出。古代官吏俸禄制度与王朝兴衰的历史可为当前我国公务员改革提供有益历史借鉴。
【关键词】俸禄制度 王朝兴衰 官吏 薪酬改革 【中图分类号】K23 【文献标识码】A
中国古代官吏俸禄制度的历史演化
中国有据可考的俸禄制度最早可追溯到西周。在“王土王臣制”下，西周“分田制禄”，天子按爵位之差，将土地分封给王室诸侯，各诸侯可在封地自行征税，以给其用，且世卿世禄。春秋以后，地主阶级兴起，卿禄世袭引发他们不满，随着宗法制渐趋破坏，“分田制禄”乃向“秩禄制”转变。战国时期，秦国商鞅“量功受禄”，凡斩敌首级者，奖励军功，进阶爵位，按爵定禄。
秦汉沿袭了“秩禄制”。秦统一六国后推行郡县制，各级长官皆由中央任免，按秩定酬。汉承秦制，同时规定万石级三公月俸350斛，中二千石者180斛，依次递减，一百石者月俸仅16斛，而斗食佐吏仅为8斛。东汉按半钱半谷发放，但俸额基本沿袭西汉。根据度量衡折算，在前贤测度基础上可估测两汉时期官吏俸禄应在2000-105000斤米左右。
魏晋南北朝时期，曹魏政权按“九品中正制”定俸给禄，“秩禄制”向“品位俸禄制”发展。因长年征战，经济受到较大破坏，官吏俸禄有所降低。西晋时，官设九品，按品定酬，如一品月俸五斛，同时赐予绢绵百匹。至东晋与南朝时，朝廷授给禄田，令官吏自行收租，以代俸禄。按东晋时期禄田为标准，县令每年可得田禄500石左右，都督为3000石左右，同时还有杂项供给。此时北方鲜卑族建立的北魏政权开始汉化，改变部落式“行赏制”，模仿“九品中正制”将官吏设为18等，置官班禄。北魏分裂后，继统政权北齐与北周沿袭并发展了北魏之制。此外，尚有一些绸匹俸额。北朝还有“依户给俸”“给公田”“永业田”等其他收入。
及至隋唐，发展并定型“品位俸禄制”。隋创三省六部，俸禄依级而定，京官分一品到八品，按品给俸。外官又分九等，按所辖户数定俸。唐代对官吏俸禄进一步细化，将官吏分为三十等，禄定十八级。贞观年间，京官正一品可得禄米岁俸700石，正九品得40石，外官正一品可得禄米岁俸650石，正九品得54.5石。此外，京官还有一些职田与料钱。开元年间，正一品京官可得月俸31贯。外官有禄无俸，但有职田与力役，二品可分田1200亩，九品亦可分250亩，都远高于前代。晚唐时外官俸禄进一步增加，如节度使月俸约80贯，料钱200贯，粗略估计，晚唐节度使年俸可得20万斤米左右，为前代之最。
宋代官俸比唐代还高。宋代官吏构成较为复杂，京官中有宰相、枢密使、参知政事、枢密副使、三司等，官僚机构盘根错节，相互牵制。正俸构成中，宰相每月俸料300贯，禄粟100石。地方官中有判官、推官、知县事、县令、主簿等，俸禄不一，如县令正俸每月可得10-20贯，还可分得4-6顷职田，每年约可收租200-500石。此外，宋代官吏还有一些公使钱、给券等变相俸禄。但俸禄并非全额发放，有折变之法，每百文只能发到80%左右俸钱，剩余20%折为实物。如按照度量衡粗略换算，县令每年收入约为400-900石，折合约30000-70000斤米。藩镇仅算职田收入，即约可得150000-250000斤米，可推测，宰相、枢密使俸禄或高于此。南宋时期又多次增俸，相对于宋初约增七八倍，单从俸额上看，宋代较之前代为历朝最高。
元代对官员依品定俸，俸禄支付以纸钞、银两为主。至元年间，于九品之中，按三等给俸。如从一品上等每月可得俸钞300两，中等250两，正九品上等只得40两，中等35两。如遇物价上涨，则折俸成栗。同时，官吏还有职田收入。因元代米价变化较大，难以换算具体俸额，但元代物价飞腾，到元中期物价上涨近10倍，或可推测官吏实际俸禄并不太高。
明朝基本沿用按品给俸，将文武官员分为九品十八级，按级别发放禄米俸钞。如正一品可得岁米1044石，正六品得120石，从九品只得60石。发放时俸钞折色。与前朝不同的是，百官除明初分有职田外，到明中后期难以分及，官俸单一，实俸贫薄。以知县为例，其年俸约为90石，但要用钞或布折色部分。按正统年间标准，知县只能得米27石，余下折钞630贯。按当时物价，630贯钞约值1500文左右，约仅可购得1石米，按度量衡折算，故县令每年约可得2000斤-3000斤米，仅为宋代的5-10%。正一品大员，按永乐年间换算标准，也仅可得米50000斤左右，俸禄之低，或为历代之最。
清代入关以后，沿袭按品定俸制。京官正一品可得俸银180两，俸米180斛；二品可得俸银155两，俸米155斛；从九品可得俸银31.5两，俸米31.5斛。外官俸禄按品级与京官相同，但无俸米。知县每年俸银45两，约可购45石大米，即其年俸约为大米5400斤，仅比明代略高。京官正一品俸银俸米折算下来也仅略高于明代。
中国古代官吏俸禄制度与王朝兴衰
薪酬作为一种激励手段，对王朝兴衰有着十分重要的影响。一般将相适的考核系统嵌入激励的俸禄制度，往往能驱动官吏干事创业。但恰恰相反的是，古代王朝受到政治环境、物价水平、官僚设置、治国理念等多重因素影响，俸禄普遍偏低。在政权渐趋稳定后，官僚链式贪腐，导致民怨四起、起义不穷，与竭蹶的财政、相背的民心、僵化的行政并行交织，一同将王朝统治拖入深渊。
从激励引导维度而言，不同俸禄的机制设计会产生不同的制度效应。历代王朝在俸禄制度设计时就认识到了这一点，主张通过优厚报酬激发官吏的行政动力。如商鞅规定“能得甲首一者，赏爵一级，益田一顷，益宅九亩”，秦人纷纷“以战死为吉利，病终为不详”，最终势如破竹，一统天下。可见，适当的俸禄激励于王朝兴盛大有裨益。然而，厚俸未必兴国。周代“分田制禄”，周天子将天下之土分给王室诸侯，诸侯享有极厚的俸禄，不仅可在土地上自行征税，官爵还可继承，但事与愿违，各属封国割地为据致王室衰微，诸侯连日征战，民不聊生。秦统一六国后，虽废分封之制，但西汉初期又实行了“郡国并行制”，将天下之地分封给王室大将，终引发七国之乱。故厚俸并不一定能产生最大的激励效应，这似乎与正向激励理论背道而驰。事实上，对官吏的考核方式亦决定了激励效果。周天子考核官员是为简单的“天子巡狩”“诸侯述职”等形式上的考核。秦一统后，采“上计”之制，即官员每年需将境内赋税多寡、户口增减、盗贼狱讼等项，编造计簿，逐级呈报，如绩考不称，官吏面临的不仅是削俸减禄，甚至可能降品临罚。因此，即使历朝官俸无法与周代相媲，但逐步完善的百官考核制度也能让官吏基本安其本分。即使是待遇最低的明代，由于有考满、考察、监察、回访等考核，加之张居正改革施行的考成之法，各级官吏基本可守职岗，维持王朝运转。由此或可窥见，适当的俸禄激励措施，配以相适的考核之法，或能激励官吏的行政行为，带动王朝兴盛。
政治环境、官僚设置以及君主偏好等因素对俸禄制度的影响
一个历史的悖论在于，即使官吏考核严密，但俸禄极厚的宋代却未能实现长治久安，而俸禄极薄的明代也并非顷刻间土崩瓦解，其中缘由，则要综合政治环境、官僚设置以及君主偏好，衍生到非正式制度进行分析。
第一，社会环境与俸禄制度。以宋代为例，其表面俸额确为历代之最。然而，进一步考虑宋代社会环境与经济水平，可发现或许并非如此。古代君主以儒家治天下，到宋代形成程朱理学，家族制度颇为盛行，一家数十口杂居之情遍载史籍。宋官杨亿在《武夷新集》记述，其“身乃覉客，扶老携幼，去里离邦。良贱相从三十余口，衣食所给并出于臣”，一家三十余口仅靠官俸二十五贯，难以贴补家用，故其屡次上呈希冀解职。此外，宋代科举制度已趋成熟，与汉唐举孝廉、请荫佑不同，宋代科举多为“寒门取士”，他们一切家庭生活用度只仰俸缗，加之宋代后期物价飞腾，多重因素下，不少官吏月禄不继，生活堪忧。可见，宋代多数官员俸禄或许并非十分丰厚。
第二，官僚机构的设置、国家财力与俸禄设计。古代官僚机构的设置呈现膨胀的趋势。一是从整个王朝来看，在政权初定时官吏较少，随着王朝逐步稳定，官吏数量大幅增加。二是从数千年历史时段分析，官吏数量更是经历了膨胀性增长。从王朝时段来看，唐贞观年间京官约为3千人，会昌年间增至6千以上。宋初官员约为1万人，仁宗时增至2万人，徽宗时近5万人。如从更长历史时段考察，数量膨胀则更为显著。冗官的直接后果就是冗费，一方面导致官俸周转不足，俸禄增长空间较有限；另一方面给财政造成巨大负担。
第三，君主治国理念与俸禄的随意性。君主理朝，或与社会环境相关，或与个人经历与喜好相关。如周代的分封制禄是宗法制的映射，体现出周天子“王土王臣”的治国理念。秦重用商鞅推行军功爵制则是封建生产方式的政治映衬，体现出秦主“耕战合一”“按功量禄”的理念。秦汉后各朝按品定禄，反映了中央集权、强化官吏管制的思想。然而，部分君主的个人经历与喜恶也直接影响了俸禄方式。如汉高祖建汉之初，为表彰功臣、安置皇室，施行了“郡国并行”，分封与郡县式俸禄并存。王莽窃汉后，主张恢复周礼，用金、银、龟、贝、钱、布等六种货币代替西汉通行的五铢钱给付俸禄。北宋赵匡胤黄袍加身后，时忧大臣窃权，乃杯酒释兵权，给功臣极优的待遇，同时为使官吏相互牵制，广设官员，造成冗官冗费。明太祖朱元璋起于草莽，曾目睹元末官员的贪腐之行，成为帝王之后，对官员颇为吝啬，以致明代官吏俸禄极为虚薄。整体而言，在数千年的历史中，官吏俸禄演化呈现出固定性特征，但又与君主喜恶交织，呈现出随意性。
以上三种路径，与王朝财政并行交错，造成的直接后果就是低下的官吏俸禄。自古以来，各代王朝施行的是量入为出的财政政策，而历朝统治者标榜轻徭薄赋，忌讳苛捐杂税，在岁入既定的情形下，僧多粥少，官员俸禄低下便成必然。如前所述，一般认为厚俸之最的宋代并非十分优厚，其他朝代可揣而知。既定低俸之下，非正式收入便成为可能。一般的王朝规律是，在政权初定时，统治者多励精图治，奉行轻徭薄赋，即使官吏俸禄较低，但多能恪守本心。而随着逐步安定，有的统治者开始奢靡，不少皇帝沉迷于求道炼丹、个人享乐，例如宋徽宗沉迷字画荒废朝政，明嘉庆帝沉迷炼丹二十年不上朝……庙堂之高莺歌燕舞，江湖之远钞虚俸少。俸禄鲜薄，未可责廉，饥寒切身，何以清白？故官吏贪腐现象层出不穷。
不可否认的是，不少君主意识到薄俸致腐，乃取养廉之法遏制腐败。然而正如陈锋所言，“增俸未必养廉，薄俸未必致腐”。王朝初期即使薄俸，但君主若能励精图治，吏治亦可清明。如朱元璋肃贪，雷厉风行处置腐败官员，起到了立竿见影的效果。但若是王朝中后期再整肃吏治，或许积重难返。制度经济学的路径依赖原理深刻揭示了一旦事物萌芽，如由其生长，即会形成路径依赖，进而发展成固有之制。官吏俸禄亦是如此，如东晋时朝廷授给禄田，令官吏自行收租，以代俸禄，基层官员渔侵百姓便成必然，即使宋齐梁陈不乏图治之主，而此制已成依赖，难以更易。
（作者为中央财经大学财政税务学院教授、博导，中央财经大学财政税务学院博士研究生毕学进对本文亦有贡献）
【注：本文系2020年国家社科基金重点项目“近代中国政府间事权与财权划分研究”（项目编号：20AJY018）与2015年国家社会科学基金重大招标项目“清代财政转型与国家财政治理能力研究”（项目编号：15ZDB037）阶段性成果】
【参考文献】
①陈锋、刘经华：《中国病态社会史论》，武汉：武汉大学出版社，2013年。
②陈锋、邓苗苗、曾那迦：《增俸未必养廉，薄俸未必致腐》，《廉政瞭望》，2021年第4期。
③黄惠贤、陈锋：《中国俸禄制度史》，武汉：武汉大学出版社，1996年。
责编/邓楚韵 美编/杨玲玲
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