核心提示：6月19日下午，中国社科院法学研究所、国际法研究所和深圳市光明区委主办的全面从严治党主体责任课题研究成果发布会暨全面从严治党智库（深圳•光明）第一届论坛在北京召开。中国社科院法学所所长陈甦、国际法所所长莫纪宏，深圳市监委委员李丁文，深圳市光明区委书记王宏彬出席会议并讲话。光明区领导姚文胜、刘桂林参加活动。数十位国内知名法学专家受邀参与研讨活动。
中国社会科学院国际法研究所研究员莫纪宏在研讨中指出：《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法（试行）》在落实全面从严治党主体责任方面有很多制度创新，突出的特点一是让全面从严治党主体责任落到最基层的党组织，使得全面从严治党工作扎根于基层，夯实了党建的社会基础；二是把全面从严治党主体责任分解细化到日常工作中的每一个细节和环节，保证了责任落地，问责精准。具体说，《实施办法（试行）》在精准界定全面从严治党主体责任中的“主体”范围、细化责任事项以及责任评估机制方面都存在可圈可点的地方。
中国社会科学院国际法研究所研究员莫纪宏
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发，对加强党的建设作出一系列重大决策部署。2014年12月，习近平总书记第一次提出“全面从严治党”，并将“全面从严治党”与“全面建成小康社会”、“全面深化改革”和“全面依法治国”一道纳入“四个全面”的战略布局，并突出强调了“全面从严治党”在实现“四个全面”中的基础性保障作用。2015年1月，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出，党风廉政建设责任能不能担当起来，关键在主体责任这个“牛鼻子”抓没抓住。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，各级党组织要担负起全面从严治党主体责任。2019年1月，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话，并对今年推进全面从严治党、推进党风廉政建设和反腐败斗争提出6项具体任务，也就是说，一是深入贯彻落实党的十九大精神，不断强化思想武装。坚持用新时代中国特色社会主义思想武装头脑，经常对表对标，及时校准偏差。各级党组织要旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，确保党中央令行禁止。二是加强党的政治建设，保证全党集中统一、令行禁止。要贯彻落实新形势下党内政治生活若干准则，发展积极健康的党内政治文化。要把力戒形式主义、官僚主义作为重要任务。各地区各部门党委（党组）要履行主体责任，紧盯形式主义、官僚主义新动向新表现，拿出有效管用的整治措施。三是弘扬优良作风，同心协力实现小康。要把刹住“四风”作为巩固党心民心的重要途径，对享乐主义、奢靡之风等歪风陋习要露头就打，对“四风”隐形变异新动向要时刻防范。四是坚决惩治腐败，巩固发展压倒性胜利。要坚持靶向治疗、精确惩治，聚焦党的十八大以来着力查处的重点对象，紧盯事关发展全局和国家安全的重大工程、重点领域、关键岗位，加大金融领域反腐力度，对存在腐败问题的，发现一起坚决查处一起。要深化标本兼治，夯实治本基础，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。五是强化主体责任，完善监督体系。要深化国家监察体制改革，高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构职能作用。各级党委（党组）特别是书记要强化政治担当、履行主体责任，把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作抓具体、抓深入。六是向群众身边不正之风和腐败问题亮剑，维护群众切身利益。要做深做实做细市县巡察和纪委监委日常监督，在实践中拓展整治群众身边腐败和作风问题工作，从具体人、具体事着手，将问题一个一个解决。
习近平总书记提出的6项具体任务中，“主体责任”的落实最为关键。任何政策制定得再好，如果没有执行力强的主体来以有效地加以实施，其效果都会大打折扣。而根据执政党的领导体制和组织体系特点，各级党委（党组）的主要负责人是推动全面从严治党各项工作得到有效落实的最直接的责任主体。主体责任不落实，全面从严治党的各项要求就只能停留口号上，全面从严治党在贯彻落实“四个全面”战略布局中的基础性地位也无法得到保证。所以，抓主体责任，这是全面从严治党各项工作的“纲”，抓住了这个“纲”，其他问题才能迎刃而解。
落实全面从严治党主体责任，关键是要制度化，要形成长效机制，但目前中央并未出台系统性的履行办法，这就需要制度创新。当下全国各地做法不一，有的地方围绕着全面从严治党主体责任的落实出台一些实施办法，例如，《河南省信阳市全面从严治党主体责任进支部工作实施方案》、《中共贵州省烟草专卖局党组关于落实全面从严治党主体责任的实施意见》(黔烟党〔2016〕43号)等等；有的地方出台了与落实全面从严治党主体责任相关的规范性文件，但由于缺少具体的操作措施而使得这些规范性文件无法在实践中有效实施。
在具体落实全面从严治党主体责任方面，值得关注的是深圳市光明区委在这一领域所作的制度创新尝试，其中的经验，特别是与科研单位合作起草落实全面从严治党主体责任实施办法的做法值得从理论上加以总结。2018年初,深圳市光明区委研究决定，要在全区范围内把全面从严治党工作落实到位，具体工作从抓主体责任入手，并通过制定规范性文件的方式来进行制度创新，推动全面从严治党工作在基层落实落地。2018年8月23日，在广东省和深圳市纪委和光明区委主要领导的支持和见证下，光明区纪委监委与中国社科院法学所国际法所签署协议，合作研究制定光明区落实全面从严治党主体责任实施办法，并将课题列为市纪委监委系统2019年度重点改革创新课题，区委主要领导将课题作为书记项目，亲自部署抓落实，2018年5月底在课题组提交的实施办法专家建议稿的基础上，深圳市光明区委在认真调研和广泛听取各界意见的基础上，审议通过了《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法（试行）》，并于6月19日在北京正式向社会公众发布，产生了广泛的社会影响。
《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法（试行）》（以下简称《实施办法（试行）》）在落实全面从严治党主体责任方面有很多制度创新，突出的特点一是让全面从严治党主体责任落到最基层的党组织，使得全面从严治党工作扎根于基层，夯实了党建的社会基础；二是把全面从严治党主体责任分解细化到日常工作中的每一个细节和环节，保证了责任落地，问责精准。具体说，《实施办法（试行）》在精准界定全面从严治党主体责任中的“主体”范围、细化责任事项以及责任评估机制方面都存在可圈可点的地方。
准确界定“主体责任”中“主体”范围
在起草《实施办法（试行）》过程中，首先遇到的难题就是如何界定全面从严治党主体责任中的“主体”范围，因为这是《实施办法（试行）》的核心，也是全面从严治党能够落到实处的重中之重。课题组在深圳市光明区全区范围内从上到下，在各级党组织中进行了深入调研，最后采取了“三分法”的立法思路，即根据深圳市光明区的党组织分布的具体情况，将所有的全面从严治党主体分为三类：一类是光明区驻区单位党组织；二类是光明区区委各部门、区直单位、区属企业党组织；三类是光明区各街道党工委。并且根据上述“三分法”，又单独制定了三类主体不同的全面从严治党主体责任指标评价标准。
列出了全面从严治党主体责任中不同主体的责任事项范围
目前，对于如何在制度给出详细的主体责任的责任事项范围，全国各地做法不一。例如，重庆市划定24项责任清单，广东省列出了3个方面共60项责任清单等等。从已有的主体责任清单来看，有些责任清单仍然存在着照抄照搬上级文件、未能联系本地区实际的不足；也有些责任清单未能按照责任主体的单位性质加以区分，过于泛泛，缺乏针对性，也不够细化。从逻辑上来看，责任之间的逻辑关联、问责中的因果关系、追责与容错的界限等等，都需要在法理上进一步澄清。《实施办法（试行）》最后采取了以不同主体来确定责任范围的思路，分别细化了光明区驻区单位党组织，光明区区委各部门、区直单位、区属企业党组织以及光明区各街道党工委三类责任主体36项、33项、32项评价指标。三类责任主体的责任事项既有共同点，也有针对主体自身特点所涉及的特定的责任要求，体现了全面从严治党主体责任的具体性、可行性。
确立了比较实用可行的主体责任落实考评机制
该《实施办法（试行）》在科学界定主体责任中的主体范围和责任事项的基础上，建立了符合深圳市光明区全面从严治党工作实际的主体责任落实和考评机制，其制度创新措施的意义值得肯定和应当给予必要的关注。
明确责任内容，细化主体责任清单。通过对习近平总书记重要指示精神、各类党内规范性文件加以系统分析、归纳、整合，该《实施办法（试行）》将主体责任的内容划分为政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设六大建设责任。按照上述归类，该《实施办法（试行）》分别针对各街道、区直单位和区属企业、驻区单位附有三套落实全面从严治党主体责任的《指标评价标准》，并各自细化了36项、33项、32项评价指标。从考评对象的实际情况出发，每套《指标评价标准》的评价指标各有侧重，每年根据实际情况动态调整。指标的设计以问题为导向，汇总了区纪委监委、组织、宣传、统战、政法等部门的工作要求。六大建设责任从宏观着眼，强调原则性；《指标评价标准》从微观入手，强调可操作性和实效性。
强化可操作性，量化具体评价指标。《指标评价标准》采用100分制，其中的每项具体指标都有各自的对应分值；《指标评价标准》还设置了扣分情形、加分情形，力求奖惩分明。该《实施办法》还具体规定了考评机构、考评办法等方面的具体操作、衔接内容。区委成立考评领导小组，负责考评街道党工委等党组织以及领导干部，并指导全区考评工作。其他各级党组织按照“下管一级”原则，负责下级党组织以及领导干部的考评工作。普通党员的考评由各党支部或党小组自行组织。该《实施办法（试行）》按照总得分的不同，划分了包括“合格”、“基本合格”、“不合格”在内的不同的考评等次。
健全追责机制，合理问责科学容错。该《实施办法（试行）》将考评等次与党组织的责任、干部的提拔任用联系起来，并建立了相应的考评复议机制。在追责过程中，该《实施办法（试行）》坚持强化问责但也慎用问责，严格区别责任的不同情形，严格区分集体责任和个人责任、主要领导责任和重要领导责任。此外，对于在落实全面从严治党主体责任过程中受到恶意中伤、诬告陷害以及被恶意炒作和诽谤的党员领导干部，该《实施办法（试行）》提出要及时澄清正名、消除影响和顾虑。该《实施办法（试行）》还建立了容错纠错机制，明确了容错纠错原则和具体的容错内容。坚持问责只是手段，尽责才是目的，为担当者担当，为负责者负责，以问责的实际成效推动广大党员领导干部担责、尽责。
创新工作方法，避免增加基层负担。该《实施办法（试行）》秉承着不增加基层负担的原则，每年选取一定比例的党组织进行考评，实现一届任期内考评全覆盖。当年被巡察过的单位，原则上两年内不再对其开展落实全面从严治党主体责任考评。该《实施办法（试行）》还注重将其他管党治党的考核成果“平移”到全面从严治党主体责任考评中，不重复考评。
《中共深圳市光明区委落实全面从严治党主体责任实施办法（试行）》在落实全面从严治党主体责任方面作出很多制度创新，在全国范围内具有示范效应。总的来说，要真正让全面从严治党主体责任制度化和落实到位，主要还是应当做好以下几项工作：一是领导要重视，要亲自抓，抓落实机构，抓落实程序，抓落实效果；二是各级党组织都有承担主体责任的自觉性，不能事不关己高高挂起或者是走过场、流形式；三是全面从严治党主体责任要规范化、制度化，必须要有一套科学合理的程序和机制加以保障；四是要加强全面从严治党主体责任落实的外部监督，让人民群众来检验主体责任落实情况可能更加有效；五是要上下联动，特别是要注重从基层抓起，要保证全面从严治党主体责任落实“有根”，坚决摒弃各种形式主义的干扰。
（作者为中国社会科学院国际法研究所研究员）
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