【摘要】创新乡村治理模式、提高乡村治理能力是解决当前乡村社会发展问题的重要途径，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。乡村治理必须以政府权力和乡村自治权的有效衔接为基础，以乡村法律制度建设为着手点，致力于提升乡村法治化水平，构建多元化的治理模式。
【关键词】乡村治理 自治 法治 【中图分类号】F321 【文献标识码】A
我国乡村治理的基本模式是政府指导下的村民基层自治，但从实践来看，乡村治理实际上是兼有行政管理、德治和自治的多元化治理模式。一方面，人民政府，特别是乡镇政府在一定程度上直接参与乡村的治理，村民委员会实际上体现着“基层行政单位”的作用。另一方面，我国乡村大多都是世代沿袭下来的自然村，乡村日常事务管理中具有明显的家族主义倾向，社会伦理诸如道德和礼仪也发挥着重要作用。因此，实际上的乡村治理是由多元权力构成的综合治理体系。
创新乡村治理模式是破解乡村治理难题，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
当前我国乡村治理面临诸多困境。一是乡村治理主体的权责不明晰。乡村组织属于基层群众自治，人民政府也不可避免地参与乡村的治理过程，两者共同推动乡村的发展。根据《村民委员会组织法》第五条，基层人民政府对村民委员会进行指导、支持和帮助，而不是领导和管理。不可否认的是，在乡村事务的管理中容易出现治理主体权责的重叠或缺失，基层人民政府可能在自然资源分配、土地承包经营、成果分配等涉及群众重大利益的事务上直接干涉，对村民的利益造成损害，严重者可能产生社会矛盾，影响社会和谐稳定。
二是法治水平相对落后。首先，乡村法律体系不够健全。我国乡村治理的纲要性法律文件是《村民委员会组织法》，其它法律诸如《农村医疗救助基金管理试行办法》《中华人民共和国土地承包法》等法律法规对乡村治理都有所涉及，但整体上没有形成系统的乡村法律体系。根据《村民委员会组织法》，对于乡村具体村务管理、经济文化建设、国家政策落实和社会纠纷的协调处理等事务，由村民大会订立村规民约来规制，但是村规民约本身不是法律，又缺乏程序和内容的合法性审查，其在制定和执行过程容易与现有法律法规相抵触。其次，执法和司法机制不健全。由于自然条件限制，乡村的行政和法律人才供给严重不足，法治化进程难以推进。人们法律意识淡薄，在自身权益遭到侵害以后难以及时通过司法途径得以解决，转而通过家族求助或私力救济，极易产生社会矛盾，影响社会和谐稳定。
三是民主化程度不够高。村民自治的核心在于民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会是村民权力的实施主体。客观上，群众参与村务管理和表达意愿的机制不够健全，制度设计和基础保障依然落后。人口流动和经济化、乡村城市化、文化多元化使得村民在选举、决策、管理和监督等权利的行使上面临着诸多的困难。
创新乡村治理模式不仅仅是解决乡村发展问题的迫切需求，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求。在全面深化改革和全面依法治国的时代主题下，乡村作为群众基础最为广泛的基层自治区域，其治理能力的提高是整个国家治理体系和治理能力现代化建设的当然组成部分。乡村民主政治的建设关系到广大人民的切身利益，关系到基层社会的稳定和谐，关系到党在基层的执政地位。以公平、正义、理性为内涵的法治是我国乡村治理的基本路径，也是乡村各项事务管理规范化和科学化运行的体现。
在当前的乡村社会存在着政府与村民组织、集体与个人、整体与局部利益的博弈。相对于政策而言，法律对于利益的平衡和规制具有更大的稳定性，通过法律界定政府行政权和村民自治权，规范乡村内部成员在经济建设、社会公共服务中的权利义务，同时在群众利益遭受损害时可以得到及时救济。
构建一个法治框架下的多元乡村治理模式
第一，加强顶层设计，实现政府行政权和乡村自治权的有效衔接。一方面，要减少国家权力对农村社会权力的直接干预，加强乡村的自我服务、自我教育和自我管理能力。另一方面，要实现政府行政权和乡村自治权的有效衔接，以确保基层组织自主、独立行使自治权的同时保证公平、公正和合法，这也是国家权力在社会管理和公共服务上的客观要求。
第二，构建完善的乡村法律制度。健全乡村法律体系，形成相互协调补充、层次分明的法律规范体系。首先，加强乡村治理的民主选举、行政管理、社会保障等重点领域立法，制定《村民委员会组织法》的实施细则。其次，在法律法规的框架下，根据本村的经济水平、文化伦理、风俗传统，制定符合本区域管理需求的村规民约，并以此规范治理主体的治理行为和其它基层组织、村民的社会行为。构建村规民约的备案审查机制，《村民委员会组织法》第二十七条规定了村民自治章程、村规民约要报乡、民族乡、镇的人民政府备案，但没有规定具体审查和和撤销机制。因此，要构建村规民约的合法性审查机制，及时撤销违反法律和国家政策、损害村民切身利益以及非经法定程序订立的村规民约。再次，要落实村规民约与法律法规的有效衔接。村规民约是乡村事务管理的基本准则和村民的行为规范，是建设基层群众自治民主化和法治化的重要推动力。村规民约要和法律法规、国家政策在相关的事务规定上保持协调一致和有效衔接，实现良性互动，才能共同推动乡村治理现代化和法治化。
此外，要培养法律人才、加强法治宣传。国家法律法规的执行和遵守，乡村治理的法律规范和村规民约的制定、修改和实践必然涉及到法律专业知识，其关键在于培养法律专业人才。要通过乡村两委行政管理人员培训、人才引进等途径，来提升乡村治理主体的行政素养和法律素养。开展法制宣传和法制教育活动，提高基层组织和群众的法律意识和权利意识，营造良好的法治氛围。
第三，以法治为中心，构建多元化的治理路径。坚持道德、法律、政策在乡村治理中的有机结合。乡村区域有着丰富的社会伦理文化，传统的宗族社会的治理模式在利益分配、民主决策、权利救济方面依然发挥着巨大的作用。这种主要靠道德伦理来实现乡村社会治理的模式本质上是传统文化在社会生活中体现。但是这种治理模式忽略了事务本身的性质和内在的权利义务关系，而主要通过人们依靠道德自觉履行社会义务。在乡村社会发生着深刻变革的今天，传统伦理能否继续发挥其在乡村社会中的治理作用取决于两点：一是这种传统伦理文化是否能够适应现代社会高效、公平和公正的管理需求；二是这种伦理文化是否违背国家法律法规、政策以及公序良俗，是否有利于保障广大群众的切身利益。要汲取传统文化中的先进的社会治理资源，不断的创新和提升，推动乡村治理的创新性发展。
法治以权利义务为中心，具有强制性和稳定性，但是社会利益的复杂性导致社会关系的复杂性，法律在一定程度上会出现滞后性。国家对于乡村扶贫救灾、社会保障、基础建设、资源分配等事务的实施必然要通过村委会等乡村组织贯彻实施，这些事务并不能完全依靠政府或村委会单方面来解决。在这一层面上，法律不能全面涵盖社会治理和自治的各个方面，这就要求在法治框架下要充分发挥政策的灵活性和时效性，实现政府行政权和乡村自治权的良性互动。这样一来，创新社会乡村治理的法治路径实质上是一个在法治框架下的多元化治理模式，其核心在于法治，而根本在于民主。
（作者分别为山西大同大学政法学院讲师；山西大同大学政法学院教授）
【参考文献】
①韦少雄：《当前乡村治理法治化研究范式的检视及转型研究》，《云南行政学院学报》，2016年第5期。
责编/孙娜 美编/杨玲玲
