【摘要】落实上级政策和要求，层层加码、层层加压、层层加责，出发点也许是好的，但现实中往往异化成了一种畸型的劳命伤财、甚至弄虚作假的政绩观。科层制是“层层加码”的滋生土壤，层级利益是“层层加码”的助推器。一方面，我们需要完善相应的行政体制机制；另一方面需要辅之以强有力的道德约束，将“层层加码”置于可控境地。
【关键词】“层层加码” 国家治理现代化 科层制 层级利益 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
对于“层层加码”现象，多数人深有体会。有的层层压缩完成任务的时间；有的无视“五个指头有长短”的现实，要求贯彻《纲要》都要“一年打基础、二年上台阶、三年迈大步”，等等。“层层加码”现象有其产生的历史和现实缘由，有不可忽视的负面效应。应当在国家治理现代化的总要求下，对其清醒认识、认真辨别、有效防控，革弊兴利。
“层层加码”的隐身空间：双向异变
识别是为了更好地批判。多数人虽对“层层加码”现象有一定的认识和感知，但由于“层层加码”的各种面目常常不大相同或大不相同，所以对其作正确认识既有困难，又大有必要。
“层层加码”一般指在贯彻某项政令或执行某一规章时，逐级增加新的内容或提出新的要求。在我们目前的舆论环境和常人见识中，“层层加码”其实包含两种语词上的含义：即“层层递加”和“层层递减”。“层层加码”经常呈现出双向异变趋向，因为从某一方面看是“加码”的东西，从另一角度看恰恰是“减码”的，反之亦然。总之，从“层层”的上下两端来看，某种东西发生了异变，这是确然无疑的。
最常见的“层层加码”现象是对GDP数据的注水。《中国青年报》2014年9月4日的一则报道称，“地方GDP总和连续多年超全国，省市县‘层层加码’”。该报道透露，当年（2014年）上半年全国31个省级单位的GDP总和为30.3万亿元，而国家统计局公布的全国GDP总数为26.9万亿元，两者相差3.4万亿元。该报记者发现，2004年至2014年上半年的10年间，除2004年该差值为8000亿元外，其他年份该差值均过万亿。该报记者还称，地方GDP总和远大于全国GDP数据，在世界范围内并非普遍现象。如美国各州GDP总和与全国GDP数据差值一直被控制在百万美元级别，差距最大的2009年和2010年也仅为400多万美元（当年折合人民币约2000多万元）。与该报道相印证的是，（时任）国家统计局局长李德水2005年在“两会”期间披露，地方GDP总和与全国的差值高达26582亿元，“国家统计局发布的GDP数据是按照国际通行办法独立核算的，绝非是将各地上报数字进行简单相加后‘再砍一刀’得到的”。 尽管后来国家降低或取消了GDP考核，但“层层加码”事实上长期未得到根本解决。
除以上直观的层层“递加”现象之外，还有如出一辙的层层“递减”现象。如部署任务时脱离实际要求“提前”，层层压缩任务完成时间。我们可能都经历过这样的情形：中央某单位可能想了解基层某方面的情况，甚至某一个数据。若依照工作规律，可能需要至少一周才能有正确结果，因其很可能需要专门开展问卷调查，而其涉及到的程序又相当繁复，如设计问题、印制问卷、发放问卷、申请经费、组织人员、入户调查、统计分析、总结报告等，加之每一环节又可能涉及更细小的环节，每一环节可能还需要若干相关领导“审签”，等等。这样一来，一周可能本来已是高效运转的时间上限了，但实际上，到省里只剩下五天。省级考虑在所要求的五天中预留两天进行层层审批把关。所以，任务部署下去后实际完成的时间可能只有三天时限了。照此情形，市级预留一天，县级预留一天，乡村一级实际行动的时间可能只有一天甚至一夜。如此违背客观规律的事情怎么办？只得“急工出粗活”，硬着头皮捏造，之后再层层上报，称“如期完成”。这里，层层减的是时限，层层加的是无效工作量——违背工作规律的数字本身就与事实不符。又比如，一些地方在领导班子配备中实行任职年龄“层层递减”，规定党政领导班子的平均年龄市级不超过45岁，县级不超过40岁，乡镇不超过35岁。这样层层递减的规定使一些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部得不到合理使用，着实不利于干部队伍建设和党的事业发展。
桃三李四杏五年，枣树当年能赚钱。事物都有其内在规律。落实工作中“层层推进”靠“层层加码”，于党于国为害甚焉。如在经济指标制定方面层层拔高，大多只是为了放响亮的空炮；订阅报刊时“层层加码”，事实上将手伸向基层组织的腰包；传达参会时间时逐级提前，造成大量人员时间浪费；在群众路线教育实践活动和“两学一做”等活动中对上级要求的必读篇目、规定动作盲目加数量、加时间、加内容、提标准，单纯在数量上求多、形式上求新，既加重参学人员的思想负担，使其畏难抱怨，又造成部分单位和个人敷衍应付，事与愿违；在规定“就近入学条件”时“层层加码”，额外增加所需证件种类，异化的是政令，慌乱的是民心；在中央“八项规定”之外搞所谓的“十项规定”“二十项规定”，茫然的基层无所适从；有党员干部之所以反映正在全面施行的《中国共产党纪律处分条例》由于缺乏统一的关于程序、标准、范围的约束，担心导致地方在执行中央政策时“层层加码”，怕“层层加码”再度灵验。诸如此类，如此这般，使基层不堪重负，既严重影响了正常的基层建设，又严重影响党和政府的权威和影响力。
“层层加码”的滋生土壤：科层制
“层层加码”之所以出现，绝非偶然。从某种程度上说，“层层加码”和科层制是与生俱来，相伴而生的。
被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯把包括政府在内的组织分为三类，即个人崇拜组织、传统组织和官僚组织。相对于传统组织和个人崇拜组织而言，官僚组织崇尚法治，抛弃人治，强化科学，弱化情感。现今包括我国在内的世界多数政府组织，基本可归类为官僚组织或科层组织。
科层制是目前共认的最为理性和最有效率的管理体制，其主要特点有四：其一，分工趋于合理，组织中各成员的职责权限一般以制度规定固定下来；其二，有职务等级和权力等级之分，组织中有层级节制；其三，组织中的管理工作一般以法律、法规、条例和正式文件等予以规范，并采用正规文书下达命令，进行管理；其四，组织管理的非人格化，即公私分明，对事不对人。对于规模日益庞大、管理日趋复杂的工业大生产而言，科层制特有的精确性、快捷性、可预期性等是其他社会组织形式无法相比的。同时，科层制的非人格化、制度化的特征对于传统社会中的任人唯亲、人身依附、随意决策等弊端，具有很强的纠正功能。
既然科层制倍受推崇，那又怎么会产生“层层加码”现象呢？这是由科层制的内在矛盾决定的。按照韦伯的说法，理想的官僚制或科层制应当是“由天才设计而由白痴管理”的制度。韦伯理想的科层制，或者说科层制的自我发展目标，是把整个社会变为一部机器，“世界上充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，他们会紧紧抓住职位，处心积虑，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬”。这样一来，处于科层制当中的人应像齿轮和螺丝一般运动，按照既定的方向、模式、速度、轨迹运动即可。所以在理想的科层制当中，是不会出现“层层加码”现象的。但韦伯也不得不承认：官僚制作为一种理想类型的思维结构，也许像只是在假定的绝对空间中计算出来的物理反应一样，在现实中是极少见的。丰满的理想背后更加骨感的现实是：科层制在不断完善自身，向理想目标前行的进程中，既缺乏“天才”般的设计——现实中不过由多数人在探索实践中不断完善；其管理者也不是“白痴”——而是活生生的有思想甚至有异见的人。在这样的矛盾统一中，科层制的一切弊病在所难免，包括“层层加码”。
由于各个层级所处的地位不同，需要发挥的功能各异，而且各个层级就具体的个人而言，能力大小不一、工作方式方法有别，某项决策由上一层级通过本层级转向下一层级时，其结果自然产生差异，如同能量在传递时“耗散”或人们转达他人意见时附随主观理解而使话语指向发生变化一样，“层层加码”难以幸免。试举一例：我们也许见过类似“关于转发《关于转发<关于转发**的通知>的通知》的通知”的文件。从本质上讲，这样的文件大多缺乏对上级文件的深刻理解和把握，缺乏对本地本级实际问题的深入思考，只是简单的通过“转发”这一具体方式体现本级机构是否“落实”了某一决策或行动。这样的文件充其量是对发文机构“自我存在感”的宣示，而非对实际工作的真正指导。这不妨看作是“层层加码”在文字上的一例典型表现。
中国目前正处于社会转型期，政府组织既非真正意义上的传统组织，也非完全意义上的科层组织，而处于从前者向后者转型的过程中，其在表现形式上类似科层组织，但组织成员在心理上却与传统组织若即若离。在科层组织中，组织成员受组织层级、部门职能、职位职责、职务资格等一系列制度规定所限，对其是否胜任一般有相应的非人格化的评价体系，个人能力很大程度上决定了自身是否胜任；而在传统组织中，组织成员是否胜任则更多地建立在个人喜好、领导特权等人格化的基础上。处于社会转型期的科层组织人员，既希望依靠法规制度照章办事，着眼于规定而非结果，同时又寄希望于领导个人赏识，在意自己的荣辱得失，重视结果而轻视规定。这是一对难以调和的矛盾。在这一矛盾中，科层组织的运行是不规则的，缺乏工具理性。
