【摘 要】自 20 世纪 90 年代末以来，以村民自治为核心的农村基层民主模式已在全国实行三十多年。当前，随着农村经济社会的快速变革，农村基层治理环境发生了深刻改变，给以村民自治为主的乡村治理带来了新的挑战和问题，包括现有自治单元难以发挥作用、农村家庭矛盾增多、乡村环境问题日趋严重。为此，进一步提升乡村治理能力和推进农村基层民主建设，需要鼓励基层自治单元创新、增强农村组织治理能力，整合乡土社会现有资本、重构乡村传统价值体系，改革公共产品供给体制、构建多元协作供给模式。
【关键词】农村基层治理；现实困境；改进路径
在现代化进程中，“农村作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。” 农村的稳定发展与基层社会的治理能力密切相关。在传统农业社会，农业是国家的经济基础，农村是国家政权的基础。因而，只有抓住农村这个“基础”，对农村治理能力这个根基进行审视，才能更好地提升基层社会的治理能力，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。随着农村现代化进程的推进，农村社会由单一、封闭走向多元、开放，对旧有的乡村秩序和治理体系提出了新的挑战。如何实现农村社会的稳定发展，完善农村治理体系、增强治理能力，成为当前农村民主政治建设的一大挑战，也成为现代国家建构中一项重要的任务。
一、当前农村基层治理的现实困境
改革开放以来，随着农村现代化进程的加快，农村社会经济发生着深刻变革、冲击着旧有的乡村秩序和治理体系，以村民自治为主体的基层治理面临新的挑战。概括起来，主要有以下几个方面：
（一）现有自治单元作用有限
自 20 世纪 80 年代人民公社制度解体后，我国农村采取了“乡政村治”的治理模式，代表着国家政权机关设在乡镇，而乡镇以下则推行以村民为主体的自治制度，即以行政村为自治单元的自治制度。进入 21 世纪，为了减轻农村税费改革后农民的负担和国家财政的压力，大力推行合村并组，行政村的数量急剧减少。据民政部统计数据显示：我国村民委会从 2000 年到 2014 年，由 73.5 万个减少到 58.5 万个，总数减少了 1/5 ， 平均每年大约减少 1 万个村民委员会，每天大约有 30 个行政村消失。行政村的合并有利于减少农村治理的经济成本、为农村土地流转创造空间。但村组合并使行政村的管理范围扩大，给乡村治理带来了更大的挑战：首先，强化了村民自治组织的行政化倾向。合村并组后，威胁农村社会稳定的因素增加，一些乡镇政府出于维护农村稳定的考虑，通过各种途径和方式影响新的村庄政治。例如为了平衡原来各村组间的人事、减少矛盾，在村支两委成员的选举中乡镇府直接出面劝退一些竞选人，这样一来，村级组织与乡镇政府的指导关系就变成了直接的行政干预。此外，新的村庄干部由于对合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理权威，因而在工作中也希望能够借助乡镇政府的权威。由此，深化了乡镇政府对村级组织的行政干预，挤压了以村民为主体的自主性治理空间。其次，弱化了村庄管理的社会基础。合村并组后，增加了信息了解的难度，离散了村庄原有的组织架构，摧毁了原来的“熟人”、“半数人”社会，改变了村民长期以来形成的对集体的认知。村庄管理范围的扩大使原有的小范围的熟人社会关系网络割裂，村庄治理的社会关联被削弱，村民间的利益整合和集体共识达成更困难。在此情况下，村民之间的矛盾冲突和利益纠纷增多，农村治理的治理绩效大打折扣。上述问题表明以行政村为自治单元的自治制度难以发挥作用，村民自治制度进入发展瓶颈。
（二）农村家庭矛盾屡见不鲜
传统乡村社会表现为“差序格局”，是一个礼治社会，是以传统的人伦道德为依据建立起来的共同体，乡土社会秩序的维护不需要靠外力维持而是以从教化中养成的礼维持。 在此环境中，良风美俗成为一种重要的社会治理资源，使乡村社会秩序井然。但当前的农村，情况却发生了很大变化，农村大量青壮年劳动力外出打工，导致农村传统观念的淡化和良风美俗的损蚀。维系农村社会和谐的家庭秩序被打破，农村家庭矛盾增多，主要有这样三个方面：其一，“空巢”老人赡养问题。人口流动带来的“空巢”老人养老问题不容小觑，根据民政部统计：截至 2014 年底， 60 岁以上老年人口超过 2 亿，空巢老人突破 1 亿，失能半失能老人达到 3500 万， 按照相关统计计算，到本世纪中叶，每 3 个中国人就会有 1 个老人。在中国养老基本上都是倾向于家庭养老，农村尤其如此。受市场经济浪潮的影响，利益追求已成为外出务工年轻人的新价值观，传统文化中的孝道几乎快被涤荡干净，加上空间上的隔离，年轻一辈要尽孝道，基本不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的农活、疾病的困扰、精神的空虚，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守儿童问题。据全国妇联调查显示：目前全国有农村留守儿童 6100 多万，占农村儿童的 37.7% ，占全国儿童的 21.88% ，重庆、四川、安徽、江西等地的留守儿童占农村儿童的比例已达到 50% 。 由于父母外出，孩子在家由老人看管，不仅得不到细致的照料，反而还要过早的分担家务。父母对孩子仅仅是物质上的满足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面关心不足。近些年来，关于留守儿童意外伤害、意外死亡、留守女童遭受性侵等事件频频发生。其三，婚姻不牢，离异增加。婚姻牢固、家庭稳定是社会和谐的基础。然而，由于农村人口流动的关系，夫妻天各一方，空间上的家庭隔离使婚姻失去了共同生活的重要基础，同时留守妇女在家劳动强度大、精神压力大、缺乏安全感，也容易出现精神和行为上的出轨。这样一来，势必影响婚姻的牢靠，由于夫妻长期分居而离异的事件在农村地区已不足为奇。
（三）乡村环境问题日趋严重
随着传统农业向现代农业、传统农村向新农村社区的转变，促进了农村社会经济发展，也为乡村环境的改善提供了坚实的物质基础，与此同时，还给农村的生态环境带来了不容忽视的负面影响。一是生活垃圾问题。传统的农村社会，生活所产生的垃圾大部分都无毒无害，基本上可以被环境分解。但随着农村居住地集中、生产方式的转变使得农村环境的分解能力遭到一定程度的破坏，农村社区缺乏统一的垃圾处理中心，大量的塑料产品、玻璃产品等自然无法分解的生活垃圾，被随意丢弃，造成了农村社区生活垃圾污染严重。二是工业污染。随着新农村建设的推进，越来越多的乡镇企业兴起，许多乡镇企业都是低技术含量的粗放型发展，以牺牲环境为代价；有一些城市将污染严重的企业直接转移到农村，城郊村直接成为城市工业污染的转移地，给乡村环境构成了极大的威胁。三是水资源和土壤污染。农业现代化的发展推动了农药、化肥、汽油等农业生产要素的使用，其残留物留在土壤和水源中，影响农产品质量和农村居民的健康。过量化肥的使用，短时间能够有效提升土壤肥力，但长远来看，容易降低土壤活性以及产生大量重金属物质，使得土壤养分下降、污染严重。规模化养殖业的出现，给农民带来了大量的经济利益，同时也给环境污染埋下了隐患。人们疯狂修建各种养殖场，养鸡养鸭等，产生的污水以及动物粪便未经处理而直接排向自然，严重影响了大气环境以及村庄周边的水源。此外，随着城市化的快速扩张，城市周边的农田、山林、河流等被无情占用，成为“水泥森林”而失去了原有的田园风光。一些生态、植被在开发过程中遭到严重毁坏，有的则处于无人管理、自生自灭的状态。农村地区存在的脏、乱、差和种种污染情况表明乡村环境治理迫在眉睫。
