国资只在特殊领域发挥直接作用其他可通过资本投入
要通过构建有效的国有资本投资运营平台，实现从管资产向管资本转变。
张军扩指出，国有资本能否有效服务于国家战略目标，既取决于其投向的领域，也取决于投入的方式。关于今后国有资本需要重点投资的领域，十八届三中全会《决定》已有明确阐述，那就是要提供公共服务、发展重要前瞻性、战略性产业，保护生态环境，支持科技进步、保障国家安全等五大领域。接下来的问题就是，国有资本应当以何种方式来加大对这些领域的投入，逐步向这些领域集中。
“过去国有资本发挥作用主要是投资兴办企业，并直接经营管理这些企业，这种方式在发展的初期可能是必要的，但随着我国市场经济的不断发展，其弊端和局限性越来越显示出来，”张军扩建议，今后除了极少数涉及国防安全等特殊领域需要国有资本以直接投资市场、直接经营管理的方式发挥作用以外，绝大多数领域，包括完全竞争领域以及带有部分公益性政策性功能领域，都用不着国家直接投资市场，而是通过资本投入运作就可以更好地实现国有资本的功能和作用。
然而，现实当中，国有资本并非以现金的形式存在，并非想投到哪儿就能马上转移到哪个领域，而是以各种类型企业的资产或者股权的形式存在，其中少部分是所谓的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业，而大部分是完全处于竞争领域的企业。在这种情况之下，要实现从管资产向管资本的转变，促进国有资本布局的动态优化和调整，就需要搭建国有资本投资和运营的平台，及国有资本投资公司和资本运营公司。
张军扩称，现在关于如何设立国有资本投资运营公司，以及设立之后如何运营等等，都还是存在一些分歧。比较好的一个做法，还是要通过试点找出适合当前管理体制和市场环境的合理模式。试点当中应当重点关注三个问题：
首先，投资运营公司对实业企业的持股方式。分散持股有利于防范对实业企业的行政干预，但会增加实业企业出现内部人控制的风险。集中持股有利于落实实业企业的出资人责任和发挥投资运营公司的专业化优势，但却增加了上一层公司对下层公司不当干预的风险。
其次，投资运营公司的治理机制。投资运营公司应该成为市场化的资本运营主体，既要防止政府干预过多导致企业失去活力，又要防止出现内部不能控制的风险。
最后，资产重组，企业改革。应当结合企业投资运营公司的设立，在取消和公司处理程序，资产管理，关联交易等方面，探索和积累经验。
推动股权多元化重点是推进集团母公司改革
通过优化股权结构，进一步完善国有企业的现代企业制度。
张军扩认为，从多年来国有企业改革和发展实践来看，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，其中最重要的一个根源就是一股独大的股权结构。“大量的经验证明，即使不能实现国有资本与其他社会资本的混合所有制的多元化持股，只要能够实现多元国有股东持股，也能在很大程度上对改善公司治理发挥积极的作用。”
因此，下一步的改革应当把推动股权的多元化作为完善现代企业制度的一项重要的举措。推进国有企业股权多元化改革，重点首先是要推进集团母公司的改革，目前中央和地方层面都还有不少的集团母公司仍未完成公司制改革，例如国务院国资委管理的112家中央企业当中，就有75家仍然是全民所有制企业。尽快完成这些集团母公司的公司制改革，应该成为国有企业改革中的首要任务。
改革可根据实际情况采取多种方式，包括有些具备条件的集团母公司可以直接改为国有资本投资运营公司，有些集团母公司可以改成股权多元化的公司，特别是上市公司。在积极调整和优化国有企业股权结构的基础上，要根据国有资本不同的功能定位，逐步调整企业的国有股权比例。对需要国有资本发挥政策性功能的领域，比如，关系国家安全、国民经济命脉、重大民生、战略性产业的重要行业，国有资本可以保持独资或相对控股。在其他领域，主要是竞争性领域的国有企业，要积极引用社会投资机构，特别是市场竞争，根据市场竞争和发展情况实行国有股权不同的持股比例，并按照市场规则有序进退，合理流动，提高国有资本的配置效率。
