【摘要】依法治国是中国共产党治国理政的基本方略。中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家作主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。中国共产党法治观的演进呈现为曲折前进的轨迹，先急于建立新秩序，后彻底否弃法制，再恢复和健全法制，最终确立法治为治国理政的基本方略，强调依宪治国是依法治国的关键。依法治国为当下的全面深化改革提供了最佳的表达载体和实施机制，中国共产党若遵循“法治改革观”，着力在维护宪法权威、依法执政和完善人民代表大会制度、保障公民权利与自由、确保司法公正等关键面向加以推进，则依法治国势必将为深化改革释放丰厚的红利。
【关键词】依法治国 法治国家 依宪治国 依宪执政
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
十八届四中全会是中国共产党首次以“法治”为主题的中央全会，反映出中央在法治之于全面深化改革、提高党的执政能力和执政水平、实现中华民族伟大复兴重要作用上的清晰认识，体现了中央对深化改革、推进法治的决心。可以说，这次全会是依法治国，建设社会主义法治国家进程中的重要历史节点。
中国共产党领导人民建立新中国已65年，在社会主义革命、建设和改革的各个时期，在由革命党向执政党转变的进程中，对于法治的认识是有差异的，总体上呈现为一个先倡导又否弃再坚持的过程，由虚渐实、由浅入深、从一部而至全局的轨迹。当此中央宣示全面推进依法治国之际，有必要回顾中国共产党法治方略的演进轨迹，在教训中明确努力方向，在现实中坚定法治理想，为中国的法治建设贡献更多智识。
健全法制：法治的根基
法制，乃法律制度的简称，是法律的体系、体制和架构的整体，涵盖法律以及与法律的制定和实施相关的各种制度，体现着政权的属性和统治阶级的意志；法治，则是相对于人治的价值系统、治国理论、制度体系和运行状态。法制只是法治的必要条件，而非充分条件——任何法治都是建立于法制的基础上，脱离了法制这一前提，法治便不可能建立和存续；但若只有法制，没有法律至上、限制公共权力和民主、自由、平等、人权保障等观念和制度的支撑，法治亦无法达成。
推翻旧秩序，推行体现本阶级属性和意志的新秩序是建立新政权的重要表征，以革命党角色赢得全国政权的中国共产党深谙此中奥义。1949年元旦，蒋介石发表《新年文告》，提出“不破坏民主宪政”、“不中断法统”等和谈条件，毛泽东针锋相对地发表了《关于时局的声明》等文章，坚持“废除伪宪法”、“废除伪法统”。随着解放军节节胜利，2月，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，宣布废除国民党政权制定的所有法律，人民司法机关审判案件以共产党的政策、人民政府与人民解放军所发布的纲领、法律、条例和决议为依据。9月，新政协通过了《共同纲领》，这份文件成为中共领导的多党派联合政府的建国纲领，居于临时宪法的地位。
1954年，《中华人民共和国宪法》颁行后，毛泽东曾多次宣示要实行和遵守宪法，并要求国家机关工作人员带头遵守。①1956年，刘少奇在中共八大的政治报告中指出：“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”②董必武在会上提出了“党必须采取积极措施健全人民民主法制，依法办事是加强人民民主法制的中心环节”，做到“有法可依，有法必依”的观点。③中国共产党人意识到，建立人民政权需要健全并依靠法制。此后，我国相继颁行了《土地改革法》、《婚姻法》和《惩治反革命条例》等法律法令，被视为新中国“法制建设的第一个黄金期”。这一时期的法制建设本质上奉行“法律工具主义”价值观，法律被定位为巩固政权和阶级斗争的工具，具有极强的政治依附性。
基于对国内外形势的错误估计，党中央1957年下半年发动了“反右”运动，以此为起点，新中国刚刚起步的法制建设便陷于停滞，进而大倒退。由于党在革命时期形成的行为惯性，加之建国后的群众运动凸显了政策的灵活有效性，干部群众形成了“文件治国”的思维定式。1958年，毛泽东在北戴河会议上说道：“宪法是我参加制定的，我也记不得。我们每个决议都是法，开会也是法。我们主要靠会议、开会，一年搞四次，不靠民法刑法维持秩序。”刘少奇也附议：“到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只能做办事的参考。”④从此直至“文革”结束，党的政策全面替代了法律，“法律虚无主义”成为社会的主流思想，即便毛泽东1962年意识到“不仅刑法要，民法也需要，现在是无法无天”，但已无法挽回乱局——人大运作基本瘫痪，政府被“革委会”取代，司法系统被彻底砸烂，公民权利遭到践踏，整个国家陷入空前的动乱。
“文革”结束后，中共十一大报告曾提出要“加强公安工作和社会主义法制”，但此时“左”的路线还没有得到纠正，在此思想指导下制定的“七八宪法”含有诸多缺陷。邓小平在1978年底召开的中央工作会议上提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针。在十一届三中全会上，这十六个字成为全党共识，引为社会主义法制建设的基本方针。同时，会议还强调恢复全国人大及其常委会的立法工作，保持司法机关的独立性，人人平等、反对特权。在此基础上，1979年，《刑法》、《刑事诉讼法》等七部法律颁行，《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》强调：“它们是否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”这是建国以来，中央重要文件中首次使用“法治”二字。
1982年，现行《宪法》颁行，恢复了国家主席和人民检察院，废除了国家领导职务终身制，增加了“公民的人格尊严不受侵犯”等条文。其中，第5条明确规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这反映出中国共产党对“文革”“无法无天”灾难性后果的深刻反思。八二宪法的颁行，为改革开放后的法制建设奠定了根本法基础。
此后，中央多次重申“健全社会主义法制”，相应地，立法工作日渐繁重。1992年召开的中共十四大确定建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会提出了“改革开放与法制建设相统一，20世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”的目标，至十五大明确为“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的法制建设目标。统计显示，截至2011年2月底，我国制定现行宪法和现行有效法律239件、行政法规700件、地方法规8600多件，⑤在经济、政治、文化、社会和生态文明建设方面实现了有法可依。十一届全国人大四次会议宣布，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这是中央全会文件首次使用“良法”这一专业的法学术语。良法，亦称善法，至少应满足两条标准：第一，良法应该是符合客观规律的法律；第二，良法应该是促进社会进步、反映多数人意志与愿望的法律。⑥从现实而言，由于立法者智识、经验技术和社会条件等主客观因素的限制，有的法律在制定时就存在缺陷，有的法律则在实施过程中因客观条件的变化而逐渐无法适应社会的需求，这就需要立法者不断完善法制。此次中央全会要求着力提高立法质量，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，推进科学立法和民主立法，完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要，其目的就是要由良法构筑社会主义法律体系，使社会主义法治成为良法之治。
