土地制度与发展方式转变
在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城镇化的快速推进。但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。
（一）土地成为维系传统发展方式的工具。中国经济增长依赖于土地的宽供应。2003年-2012年间，全国国有建设用地年供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，GDP增速与土地供应高度相关。高速工业化靠工业用地的低成本维系，2000年-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.40%和14.42%，工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。快速城镇化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000年-2012年间，城市建成区面积扩增了一倍多，土地出让收入增加了45倍多。2012年，84个重点城市的土地抵押融资贷款达到5.95万亿元，成为城市基础设施建设的重要资金来源。
（二）以地谋发展蕴含潜在经济和社会风险。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。到2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。从偿债年度看， 2013年至2015年到期偿还的债务分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。近年来，土地出让收入不稳定性加大，并且政府实际可支配的土地收益占出让收入的比重仍在不断下降。因此，用土地出让金作为最重要的偿债来源，会显著增加地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险。
二是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79.01%。其中，负有偿还责任的债务中，银行贷款占到74.84%。融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。土地抵押是政府获得贷款的主要手段。2007年-2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%。2008年1月-2012年11月间，土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重从4.94%提高到9.29%。
三是社会风险。60%的群体性上访事件与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中，征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁而引发的纠纷达400万件左右。
（三）征地拆迁等补偿性支出大幅提高，城市化成本抬升。近年来，随着城市化进程加快，土地价值大幅上升，农民权利意识觉醒，加上一些地区的城镇用地逐步从新增转向存量用地，征地拆迁成本快速提高，被征地农民和拆迁居民补偿占出让收入的比例显著上升。
2008年-2011年间，征地拆迁补偿、失地农民补助和企业安置费以及土地出让业务费等补偿性支出占土地出让收入总额的比重从47.0 %提高到 55.39 %，年均提高约1.4个百分点。尤其是2012年，征地拆迁相关费用占土地出让收入总额比重达到60.2%。目前和今后阶段，政府沿用现行土地管理法的规定，采取原用途补偿已很难实施征地，中国经济发展正在告别低价补偿征地的低成本时代。
（四）稀缺土地资源的不集约、不节约利用。一是城市外延扩张和蔓延。2000年-2011年，全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里，年均增长率为6.225%。2000年-2010年间，城市市区人口平均增幅为35.31%，建成区土地面积增幅为99.29%，建成区土地面积增幅为人口增幅的3.95倍。二是土地利用粗放。全国工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%，挤占居住和生活用地，工业项目用地容积率仅0.3-0.6。三是城市用地非市场配置，形成大广场、大马路、大办公楼等形象工程。四是不同类型城市的城乡接合部占用大量土地，但由于处于法外之地，被低端利用。五是农村建设用地占用过大，村庄居民点用地达17万平方公里。
（五）占用大量优质耕地，危及国家粮食安全。上一轮沿海地区工业化城镇化的加速，导致耕地大量流失，1996年-2008年间，耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。从上世纪90年代中期开始，中国粮食供给基本上依靠北方，全国31个省市区中，13个粮食主产区已有一半调不出粮食，7个主销区有5个在南方。
随着中西部地区工业化的加速，优质耕地被占用的趋势还在蔓延，如果不改变目前的工业化城镇化用地模式，我国的粮食供求格局还会发生进一步逆转，对国家粮食安全的威胁不可小视。
由此可见，中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费；地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资；高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应；快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。
要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式。■
专栏1：西方土地用途分区管制的主要特点
之二：土地制度改革总体思路与优先顺序
改革方向
土地制度改革决定土地利用方式和经济发展方式转变的成败，也是能否利用好下一轮发展机遇期、促进国力再上一个台阶的关键。土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。基本方向是：按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度；建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度；建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度；建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。
总体思路
以土地制度改革为突破口，推进消除城乡土地二元体制改革，促进生产要素在城乡的优化配置与流动，实现城乡发展一体化和可持续的城镇化；构建两种所有制土地权利平等的产权制度，实现不同主体平等参与和分享经济发展机会；实施确权和不动产登记，为保障土地权益和农业现代化、人口城镇化提供基础制度保障；推进征地制度改革和用地模式改革，促进土地收益的更公平分配，实现全社会对土地增值收益的共享；以集体建设用地进入市场和加大城市化地区土地市场化配置，实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的节约集约利用；完善土地经营、融资和税收制度，为城镇化提供可持续的资金保障。
