编者按
习近平总书记指出：“中国式现代化，民生为大。”2026年是“十五五”开局之年，做好民政工作意义重大。社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，关系民生、连着民心。全国人大常委会会议首次审议社会救助法草案，标志着社会救助立法取得突破性进展。制定社会救助法，是推动社会救助制度更加成熟、更加定型的法治保障。随着我国社会救助体系不断完善和发展，服务类社会救助已成为突破传统单一物质救助模式、构建多层次综合救助体系的重要方向。一项项民生工程的暖心变化，既绘就民生发展崭新画卷，又让千家万户“稳稳的幸福”触手可及。从“普惠广”到“基础强”再到“兜底牢”，普惠性、基础性、兜底性民生建设，勾勒出中国式现代化清晰而温暖的民生底色。
【摘要】社会救助制度是我国兜牢守稳民生保障底线的关键，也是切实解决困难群众急难愁盼问题的基石。全国人大常委会会议首次审议社会救助法草案，为我国社会救助制度的长期有序发展带来良好契机。从历史意义来看，本次立法既是对我国过去三十余年来社会救助改革创新成果的系统性总结，又为下一阶段社会救助更好地促进实现共同富裕、稳定社会保障架构和完善基层服务创造条件。此次立法在维护底线公平、平衡制度关系、扩大救助范围、丰富救助形式、增强数智能力、鼓励社会参与，以及实现权责同构等方面展现出关键进步，同比以往政策的立意更高远、约束更严格、权责更清晰，彰显我国在发展中保障和改善民生的务实举措。
【关键词】社会救助法 兜底保障 困难群众 共同富裕 底线公平
【中图分类号】D632.1 【文献标识码】A
社会救助制度是我国社会保障制度的重要组成部分，在维护社会底线公平领域发挥着不可替代的作用。我国社会救助领域的立法工作迎来历史性突破，《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称《社会救助法》）于2025年6月24日经第十四届全国人大常委会第十六次会议完成首次审议，预示着我国社会救助领域的首部纲领性立法即将出台。通过七个章节76项具体条款的规定，《社会救助法》首次全面展现新时期社会救助在立法原则、保障对象、救助内容、救助程序、社会力量参与、管理和服务、法律责任上的整体要求，首次体系性回答“救助谁”“谁来救助”“怎么救助”“如何依法救助”“怎样监督救助”等关键问题，从而为我国持续推进兜底保障事业稳定发展奠定坚实基础。
我国社会救助制度的发展
回溯历史，过去三十余年来我国社会救助制度经历五个阶段的变迁历程，呈现出“从无到有”“从局部到全国”“从碎片到体系”的演变轨迹。其中，1993年6月城镇低保制度在上海的试点，开启我国市场经济以来制度性开展家庭反贫行动的先河，扩大计划经济时期以受灾群众、农村五保对象为基础的保障范畴，为改革开放初期系统性解决国有企业下岗失业问题提供关键助力。在此基础上，1997年9月开始的城镇低保扩面阶段，将试点转变为政策实践，以国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》为起点，我国先后于1999年和2003年，实现全国城镇地区低保制度的全覆盖和城镇2246.8万救助对象的“应保尽保”①，城镇地区初步形成低保、分类救助为主的社会救助雏形。
以2007年7月国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》为开端，我国逐步进入农村低保扩面阶段，这一时期农村低保的覆盖人数逐步从2006年的1593.1万人快速增长至2013年的5388.0万人②，社会救助体现出城乡均衡的发展态势。随后我国进入“8+1”社会救助阶段，2014年国务院《社会救助暂行办法》的颁布促使这一时期形成城乡低保和专项救助相结合的“8+1”社会救助架构，为我国脱贫攻坚战取得全面胜利提供制度韧性。“8”是指《社会救助暂行办法》规定的八类救助形式，分别为“最低生活保障”“特困人员供养”“受灾人员救助”“医疗救助”“教育救助”“住房救助”“就业救助”“临时救助”，“1”指的是通常视为社会救助形式，并未在此办法中专门规定的“法律援助”。此后我国迈入分层分类社会救助阶段，以2020年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》为契机，我国全面构建集基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为一体的梯度有序的社会救助体系，多类型、多层次、多样态的社会救助格局得以形成。
此次《社会救助法》进入立法程序不但将对我国过去三十余年来的社会救助改革做出系统性总结，而且将为我国下一阶段社会救助工作赋予独特的使命意义。具体而言，《社会救助法》的重要意义体现在以下方面。
《社会救助法》会成为促进全体国民共享经济发展成果的催化剂。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。其在现阶段面临的难点是，如何通过健全财富积累机制和提升社会保障再分配效率，来改善低收入人口的生活质量，而社会救助制度是实现这一目标的关键。如今，我国社会救助历经多年发展已成熟，同时城镇低保、农村低保、特困人员这三类享有稳定基本生活救助资金的人口规模，占总人口的比例较低，与现代化国家的底线标准仍存在差距③。这显示社会救助拓面提质仍旧是一项长期性、艰巨性工程，通过立法来维护底线公平意义重大。
《社会救助法》会成为健全我国社会保障架构的稳定剂。与社会保险、公益慈善等领域已出台过专门法律相比，我国社会救助制度长期以来以国务院行政法规，甚至各部门的规章为施政依据。这不但可能延缓城乡低保、特困供养对象兜底保障标准的合理提升，使支出型贫困、服务型救助、急难救助等近年来新增的社会救助项目，因上位法的依据不足而难以获得稳定的财政支持，而且会造成社会救助同比社会保险等制度的边缘化态势加深，一定程度上影响公众对于我国社会保障再分配能力的信赖感，故通过立法来规范各级政府的职责权属、保持不同社会保障类型的平衡异常重要。
《社会救助法》会成为打通我国基层民生服务“最后一公里”的推进剂。随着分层分类社会救助体系的持续推进，当前全国低收入人口动态监测平台覆盖人数已经超过八千万④，其中低保边缘群体、临时遇困者、支出型贫困人群等困难群众数量大幅上升，这对基层社会救助的对象瞄准、监测预警带来更大挑战。同时，资金救助和服务型救助的融合，使基层社会救助工作的复杂性、统筹性不断增强，服务经办者亟需在复杂环境中厘清主要的救助职责。我国基层社会救助力量比较薄弱，在缺乏明确法律依据的前提下，各地基层社会救助在如何开展对象认定、信用监管、违法惩治，以及如何实现部门内部经费保障、人员管理、信息共享、政社协同等方面，普遍面临窘困局面，亟需通过法律的出台，为各地基层社会救助工作者开展服务提供强有力的支持保障。
我国《社会救助法》在关键领域的进步
《社会救助法》及其诸多领域的政策突破，为我国下一阶段社会救助制度的有序发展提供法律依据，其在多个方面展现出显著进步。
对国家在社会救助领域的底线责任予以确认。我国自2014年实施《社会救助暂行办法》以来，社会救助对象一直呈现快速下降趋势。根据统计数据测算，与2014年底相比，我国2025年第三季度城镇和农村低保对象的规模分别下降了68.2%和36.4%⑤。这一快速的下降趋势与国家经济社会的进步、精准扶贫政策的开展，以及信息核对机制的完善有关。同时，部分地区社会救助标准增长缓慢的问题也不容忽视。截止到2025年第三季度，我国城镇和农村低保的月人均标准仍然分别为828.1元和615.8元⑥，两者分别为城镇与农村月人均可支配收入的17.6%和32.1%⑦，该数据与现代化国家40%—50%的相对收入比例相比偏低。此次立法中有关“促进社会公平，维护社会和谐稳定，共享改革发展成果”的立法目标，以及“地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金”等底线规定，有望为贫困人口基本生活保障标准的合理增长及其地方财政配套予以法律约束。
有效平衡不同社会保障类型的关系。社会保险、社会救助、社会福利是我国社会保障体系的三大支柱，分别主要发挥着基础性、兜底性、普惠性的制度功能。在实践中，社会保险“一家独大”的特点比较明显，当这种与工作经历相关联、以缴费为基础的“强者恒强”的制度类型被逐步强化时，社会保障的再分配效应通常也会随之降低。自《中华人民共和国社会保险法》于2010年颁布后，社会保险制度在各级财政中的主体作用进一步得到稳固，使我国社会救助在财政投资中的比例降低，可能导致削弱兜底保障效能、加剧不同社会保障类型的结构性失衡。因此，此次立法的一个重要进步就在于对社会救助的“经费保障”“发展规划”“管理体制”进行立法规范，有利于为各级政府在财政、发展规划中谋求构建更加平衡、稳健的社会保障架构提供指针。
实现社会救助对象的精准扩面。2020年我国推动构建分层分类社会救助体系以来，符合条件的城乡低保对象、特困对象可以享有稳定的基本生活救助与专项救助，受灾人员、流浪乞讨人员可以享有临时救助，上述人群的救助情况得到一定程度的改善。另有三类人口仍然面临困难：一是“一刀切”的低保标准使得略高于家庭平均收入或资产水平的贫困边缘人士，在政策上难以享有稳定帮扶，并展现出与低保、特困对象的“福利悬崖”效应；二是收入高于低保标准但因医疗、教育等大额支出问题而陷入贫困的人口通常难以享有持续帮扶，并导致因病返贫、因教返贫的群体难以稳定脱贫；三是因突发事件而陷入紧急困难的人群难以在政策上得到及时救助，并加剧临时困难或突发风险对其家庭生计的影响力度。此次立法的一个显著变化就是，首次全面明确我国8类救助对象和10类救助举措，其中刚性支出困难家庭、需要疾病应急救助人员等新增对象的纳入将有效优化原有政策体系。
肯定“物质+服务”的社会救助形式。自脱贫攻坚事业顺利完成以来，我国困难群众在实践中面临着普遍的服务性需要。这些需要既包括长期照护、临时监管、辅助医疗等日常生活服务类事务，又包括压力纾解、情绪调节、文化反贫等心理健康服务类事务。为了应对上述诉求，我国近年来在资金救助以外积极拓展服务型救助，着重针对独居失能、重病重残、多子女等困难家庭提供入户服务，包括社区访视、需求评估、失能照料、送医陪护、能力提升、社会融入、心理慰藉、关爱保护在内的一揽子服务，在基层得到了试点与实施。此次立法明文提出“保障公民依法从国家和社会获得物质帮助和救助服务的权利”，为服务型救助的持续拓展赋予法律依据。
巩固社会救助数智化的发展方向。数智化是我国社会救助近十年来的重大进步，从推动建设全国低收入人口动态监测信息平台以来，我国基本建成“部省市县”纵向互联、多部门横向信息共享的信息核对体系，形成以省级信息核对平台为中枢，以户籍、税务、社保缴费、公积金、车辆、住房为主要核对内容的基础平台，为精准识别、动态监测与妥善帮扶低收入人口提供技术支撑。长期以来，我国仍然面临着社会救助数智化的三重难题：一是法律的缺乏导致部分政府部门在分享数据时存在畏难与推诿情绪；二是因《社会救助暂行办法》相对《中华人民共和国商业银行法》的位阶更低，各地针对存款信息的审查难度较高；三是核对信息形成后各部门能否统筹使用以及其使用规则未有统一规范。此次立法着重在上述方面实现突破，通过“信息核对”“确认结果信息共享互认”等具体条款，有效解决信息核对工作中的痛点问题，为各地持续推进数智化创造条件。
为多主体参与社会救助赋予机会。社会力量参与社会救助是“第三次分配”的重要内容，是弥补再分配力量不足的关键举措。长期以来国家高度重视社会力量参与救助行动，当前仍有四个堵点未能得到根本性纾解：一是由于部分地区对公益慈善共同体的搭建不够重视，导致救助对象的“需”与公益慈善的“供”之间长期未能联通；二是由于对哪些救助服务可以被购买缺乏明确界定，部分地方政府不敢或不愿开展购买服务；三是社会工作者在社会救助中的作用长期未能厘清，阻碍其参与服务型救助的动力；四是社会救助机构对社会力量的支持因地而异，削减社会力量开展帮扶的稳定性。此次立法通过政策规定，明确不但要“加强政府救助与社会力量参与有效衔接和协同”，“将社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，通过政府购买服务方式实施”，而且鼓励社会工作专业力量参与“心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务”，这为社会力量广泛参与社会救助打通渠道。
利用惩戒机制推动救助对象的权责同构。保障社会救助资金发放到真正有需要的群体，是兜底性制度长期运行的基础。过去十年，通过数智化的信息核对机制和更加严格的问责机制，我国大大降低社会救助经办者实施“人情保”“关系保”的可能性。同时，因关键信息不准确或救助对象的欺骗行为而造成的“错保”问题仍然存在，少量地区甚至出现以威胁甚至暴力形式，来干扰社会救助正常运行的违法犯罪行为，成为各地社会救助部门开展业务的难点。由于我国缺乏法律上的规定，对于上述群体通常难以进行严肃惩治，造成部分人群因政策漏洞而持续享有基本生活救助，引发社会舆论对社会救助制度“养懒人”“养坏人”的担忧。此次立法从源头上规范了上述责任群体的惩戒机制，健全规范救助程序，明确骗取社会救助等行为的法律责任，规范违规惩戒举措，对于保证社会救助资金的良性运行具有重要的推动意义。
从立法设计到落地实施是一个完整过程，在此项法律的执行过程中需注意如下方面。系统阐释法律中有关救助群体如何拓面、服务型救助如何开展、政社关系如何调整，以及违法人员如何惩戒等实践领域的新举措，以促使各地基层社会救助人员能够真正地统一思想、凝聚共识，推进法律中关键政策变化能够切实履行到位。将此法律的落地实施融入社会保障全局工作中去考量。在实践中各地需高度重视社会救助与社会保险、社会福利等既有民生保障制度的边界，一方面要防范社会救助工作增强后养老保险、医疗保险等领域出现麻痹大意的懈怠心理，防止缴费型社会保险的风险集中涌向非缴费型社会救助领域，另一方面则要注意服务型救助与社会福利服务的区别，防范兜底性服务全面转向普惠性服务。捋顺分层分类社会救助内部制度的关系。考虑到基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助分别承担着“济贫”“助困”“救急”的政策功能，新增救助对象要注意合理安排差异化救助，低收入家庭、支出型贫困家庭需以专项救助为主，临时遇困家庭、急难人员需以急难救助为主，在政策落地实施过程中与原有的低保、特困对象以基本生活救助为主的帮扶形式相区别。注重不同地区间的制度均衡。重视发挥中央财政的引领作用，合理规划中央与地方财政的责任关系，既要鼓励财政不佳地区强化对区域内兜底保障的投资，又要严格防止部分财政较为充裕地区过高、过快地提升救助水平，避免影响人口的有序聚集与流动。
【注：本文系国家社科基金“我国农村儿童的虐待风险及县域为本的协同治理体系研究”（项目编号：23BSH129）和民政部政策研究中心委托课题“2024年托底性民生保障支持系统建设”研究成果】
【注释】
①《2003年民政事业发展统计公报》，中国人民共和国民政部网站，2004年4月3日。
②《2013年社会服务发展统计公报》，中国人民共和国民政部网站，2014年6月20日。
③宫蒲光：《关于社会救助立法中的若干问题》，《社会保障评论》，2019年第3期。
④《民政部：全国低收入人口动态监测平台覆盖8015万人》，《农民日报》，2024年5月17日。
⑤⑥《2025年3季度民政统计数据》，中国人民共和国民政部网站，2025年11月4日。
⑦根据国家统计局公布的2025年第三季度城镇/农村居民人均收入情况数据计算得出。
责编/李丹妮 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
