【摘要】高质量推进高标准农田建设，是落实“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措，有利于全面提升耕地质量与粮食综合产能、筑牢粮食安全根基。当前，高质量推进高标准农田建设仍面临耕地碎片化、技术应用有限、区域差异显著等挑战。为此，需要坚持问题导向，创新体制机制与发展模式，积极探索推动耕地地块整合的多样化路径、强化高新技术应用、实施区域差异化精准建设、持续推进提质升级攻坚行动、建立健全长效管护机制，协同推进耕地保护与高标准农田建设可持续发展。
【关键词】高标准农田 耕地红线
可持续发展 粮食安全
【中图分类号】F323
【文献标识码】A
2025年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“高质量推进高标准农田建设，加强黑土地保护和盐碱地综合利用，提升耕地质量。”①当前，全球粮食安全形势趋紧，国际农业竞争加剧，我国农业发展面临资源环境变化大、农业转型升级任务艰巨等挑战。高质量推进高标准农田建设，实现可持续发展，不仅是提升单产的技术问题，更是关乎国家战略安全的系统工程，是保障国家粮食安全、推进农业农村现代化的重要基石。如何在严守耕地红线的基础上，协同推进耕地保护与农田质量效益提升，走出一条高标准农田可持续发展之路，是加快农业农村现代化进程中亟待回答的重要课题。
高标准农田建设可持续发展面临的挑战
《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》提出：“规划期内，集中力量建设集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，形成一批‘一季千斤、两季吨粮’的口粮田。”②建设高标准农田，是一项复杂的系统工程，涉及土地规划、农业生产实际、农民真实需求、资金保障、水源调配和生态保护等方方面面，要坚持问题导向，精准施策，着力破解当前存在的突出矛盾和制约因素，确保高标准农田建好用好、持续增效。
耕地碎片化治理难度大。我国耕地碎片化问题，主要表现为土地经营面积小、地块数量多、空间分布离散等。耕地碎片化是我国“大国小农”基本国情农情的现实反映，是家庭联产承包责任制在长期发展过程中形成的特征，也与我国多样化的自然地理条件密切相关。这一现状在高标准农田建设中主要带来四个方面的制约。零散地块间距离远、形状不规则，水渠、田埂、道路等基础设施难以统一规划和整体推进，在一定程度上制约农田基础设施整体效能的发挥；耕地碎片化导致农机适应性差，影响生产效率，增加劳动成本，不利于农业规模化、机械化发展；有些地区仍然存在边角地、小块地、因耕作困难被弃耕等土地撂荒现象，导致土地利用率偏低；由于地块分属不同农户，农户间土地流转意愿差异大，在整村推进、集中连片建设过程中，容易面临产权协调复杂、纠纷调解任务重等治理挑战，加大土地协同治理难度。
数智化新技术应用有限。数字化、智能化新技术的应用在实际推进过程中面临多重挑战。在基础设施建设方面，有的地区网络不稳定、传感器接收不灵敏，缺乏即时性动态精准管理能力；有的地区数据标准不统一，容易出现“信息孤岛”，影响管理效率和智能决策水平。数智化新技术的应用面临“水土不服”、供需脱节等适应性不足的问题。一方面，地形地貌、农业经营主体类型、农业产业等差异，导致高精尖技术在具体落地实践时存在适应性不足的情况；另一方面，高新技术研发多侧重前沿性与先进性，容易忽视农业经营主体对技术操作简便、维护成本低、收益周期短等方面的需求，一定程度上导致技术供给与真实需求之间存在错位，容易出现“用不起”或“不愿用”新技术的现象。当前，基层相对缺乏懂农业、懂科技、懂管理的复合型人才。受工作条件、发展空间等多方面因素制约，基层在引进和留住高素质专业技术人才方面仍面临现实困难，一定程度上影响先进技术在实际应用中的落地。此外，各类技术、平台往往分散推进、兼容性不足，难以实现有效协同与数据共享。各项技术应用未形成闭环，远程运维、自动预警、数据反馈等功能尚未全面落地，导致后期运营维护缺乏持续可靠的技术支撑，影响整体应用效益。
区域建设水平存在差异。受地形地貌与地区经济发展水平等因素的影响，各地在高标准农田建设的规模、模式和标准等方面存在较大差异。在地区资源禀赋方面，北方拥有40%的耕地，是全国重要的粮食主产区，但其水资源量仅占全国的19%③；部分粮食主产区水利灌溉设施不足、有效灌溉水平仍有待提升，南方丘陵山区高标准农田建设成本更高，农业机械化播种与收割水平有待提升，农田电力设施和生态防护等工程措施仍有待完善。在财力投入方面，东部经济发达地区在高标准农田建设中投入较大，通过高水平改造实现“藏粮于技”；部分中西部省份则面临地方财力有限、融资渠道较少等困难，一定程度上会影响高标准农田建设进度。在地区发展水平和耕地类型方面，个别地区未能充分结合各地实际情况，建立分区分类的建设标准和投入标准，导致实际建设成效与高标准农田建设长期目标之间存在一定差距。
质量产能协同仍显不足。高标准农田建设在“以质稳量”方面仍有发展空间。“十四五”以来，我国累计建成高标准农田超10亿亩④。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》提出，“到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，累计改造提升4.55亿亩”⑤。其在实际推进中仍将面临一定挑战：一方面，未来高标准农田建设和改造的任务更为艰巨。当前高标准农田建设大多是遵循先易后难的原则推进的，剩余待建的多是位置偏远、地块零散、土壤贫瘠、水源难以保障的山地、丘陵地区地块，涉及多项深层次、精细化工程，需要更高强度的资金投入、专业技术支撑和更精细的日常管理。另一方面，在占补平衡政策实践中，“占优补劣”的现象依然存在，与高标准农田建设所强调的“新建和改造并重、数量和质量并重、建设和管护并重”的要求尚不完全适应。部分地区被占用的往往是城镇周边、交通便利、土壤肥沃的优质良田，而补充的则多是区位偏远、土壤瘠薄、灌溉条件有限的土地，无法纳入高标准农田建设范围。
长效管护机制有待健全。其具体表现为后期运维缺乏常态化的机制保障、技术维护和经费支持。部分项目交付后，软硬件设施产权归属未明确界定，若村集体、农户、合作社、农业企业等主体的管护责任不明晰，易出现“无人管”“无力护”的现象。高标准农田管护的保障机制、激励机制等尚未完善，难以形成可持续的共治格局。同时，当前的高标准农田管护技术设备应用多侧重实际生产应用，对定期巡查、故障预警、效能评估等预防性防护措施重视不足。后续运维经费保障多依赖政府专项资金，未形成多样化的经费保障支持体系。
推动高标准农田建设由数量增长向质量效益并重转变
建设高标准农田，是转变农业生产方式、巩固和提高农业综合生产能力的关键举措。要聚焦耕地质量提升、生态保护与高效利用一体化推进，推动高标准农田建设由数量增长向质量效益并重转变，为端牢中国饭碗、推进农业强国建设注入持久动能。
探索推动耕地地块整合的多样化路径。政府部门可以提供专项资金支持，建立土地流转服务中心，提供信息发布、法律咨询等服务，同时通过“以奖代补”“先建后补”等形式设立激励机制，提升不同经营主体对土地流转的意愿。鼓励各地自下而上因地制宜推动耕地整合。例如，村集体牵头推动土地整合，鼓励村民积极参与“互换并地”“整村流转”“农田入股”“积分奖励”“项目分红”等，实现村域内耕地的空间整合与连片利用。在推进耕地整合相关项目时，应以农业经营主体的需求为中心，侧重地块适耕性、农机适用性与基础设施连贯性等，避免“偏重规划图整齐，忽视实际生产便利”的现象，贯彻“适农、适机、适管”的耕地整合推进理念。建立家庭农场、农民合作社、农业企业等多方主体参与机制，培育高标准农田共建共管共享模式，特别是鼓励小农户合作发展农业合作组织，形成共同规划、协同实施、分级管护的治理体系。
多措并举强化高新技术在高标准农田建设中的应用。引导社会资本、金融机构参与灌排系统、田间道路、农田电力等基础设施项目，夯实技术应用基础。开展差异化的“适地适人”技术研发、推广与应用，根据地形地貌、气候、土壤条件，组织科研院所、农业经营主体、农业科技企业等协同开展“高标准农田+适宜技术”的试点探索，遴选一批因地制宜、适配性强、成本合理、见效快的技术组合，提升技术供需的匹配度，加快其推广应用。构建现代化的农业技术人才培养体系。推动农业院校与地方合作培养本地技术人才，选派科技特派员驻点提供技术指导与服务，打通农业技术推广的“最后一公里”。鼓励社会化技术服务组织，推动形成以市场为导向的人才服务供给体系。推动跨部门、跨主体的高新技术协同发展。强化农业农村部、自然资源部、水利部等统筹协调，协同推进技术应用共建共享，加快数字平台建设与数据互联互通。
实施区域差异化精准建设。科学细化建设标准和建设模式。从各级行政区的建设规划和农业产业发展规划出发，在当前高标准农田建设国家通用性标准基础上，细化不同地区在“田、土、水、路、林、电、技、管”等综合配套上的具体建设要求。例如，南方丘陵山区应立足“宜机化改造与特色产业融合”，围绕地块坡度、水土保持效能、酸化土壤改良后目标pH值范围等，细化高标准农田建设标准。摒弃单一模式，分区分类选择建设模式。科学选择适宜不同地理环境与经济社会条件的建设模式，开展分区分类试点实施方案。因地制宜确定投资标准。拟定投资标准与实施方案时，充分考虑不同地理环境特征与建设难度、地方财政状况等条件，保障投资标准可以满足设计方案的建设要求。建立差异化支持政策。中央和省级财政资金应向粮食主产区、生态极度脆弱区，以及经济欠发达的重点农区倾斜。完善对建设成本高昂的特殊区域和特殊工程的差异化补助与贴息政策。建立差异化评价体系。依据不同区域功能定位和分区建设标准，设置差异化的核心评价指标，构建与各地自然禀赋、功能定位和发展阶段相匹配的科学评价机制。
持续推进提质升级攻坚行动。构建多样化、可持续的投入保障机制。突出高标准农田质量提升的长期性投入需求，在各级政府财政预算中设立专项资金，并建立与任务量、建设难度、绩效目标挂钩的稳定增长机制。明确各级财政分担比例，尤其对财力薄弱地区加大中央和省级转移支付力度。在筹资渠道上，建立健全“社会资本参与”的资金筹措机制，支持省级政府高效统筹安排地方政府专项债券，用于建设高标准农田；探索设立国家级和省级高标准农田建设引导基金，通过股权投入、担保增信等方式，撬动更多金融资本和社会资本投入。创新资金投入激励机制，深入实践“先建后补”“以奖代补”“贷款贴息”等模式，调动新型农业经营主体和农民参与建设的积极性。建立项目库与滚动推进机制。构建包含耕地质量等级、地理环境与地区经济发展水平等多维度的指标体系，科学建立分区域、分类型的高标准农田提质升级项目储备库，区分轻重缓急，确保资金重点投向提质关键领域。构建全链条技术服务机制。组织科研院所、农技推广机构等相关主体，提供从项目规划、技术方案制定、施工指导、效果监测评估的全链条专业技术服务。科学制定并动态调整提质技术方案，降低经验依赖和粗放管理风险。修订完善耕地占补平衡管理办法。针对“占优补劣”问题，应建立补充耕地项目立项、实施、验收全过程的严格监管机制，重点核查补充耕地的区位、坡度、土壤质量、水利条件、生态安全等核心指标，确保其产能、生态功能与所占优质耕地相当。对补充耕地质量不达标或后续管护不力导致质量下降的，实行严厉的追溯问责和处罚措施，坚决杜绝“数量平衡、质量失衡”现象，筑牢粮食安全根基。
建立健全高标准农田建设长效管护机制。完善责任体系，明确责任主体，由基层政府牵头，制订“高标准农田管护责任清单”，明确乡镇政府、村集体、小农户、农业企业等各类主体的权责边界，将管护责任不断细化、切实落实。建立常态化运维机制，将农田管护情况纳入高标准农田评价指标体系，完善奖惩机制，建立绩效考核标准，同时鼓励群众参与监督，构建“政府主导、农民参与、技术支撑、社会监督”的治理格局。构建全周期的技术维护体系，制订标准化的设施运维指导方案，落实定期巡检、维修养护登记，实现“可管、可评、可改”的闭环技术应用。实施多样化的运维资金保障机制，以财政支持为主，引导社会资本通过市场机制参与，探索托管、合作等多种模式，同时，在保障基本公共服务的基础上，对受益主体明确、设施维护成本较高的特定项目区域，探索建立由受益农户适度缴纳管护费用的机制，增强农户参与感与责任意识。
【注释】
①《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，《人民日报》，2025年10月29日。
②《农业农村部关于印发<全国高标准农田建设规划（2021-2030年）>的通知》，中华人民共和国农业农村部网站，2021年9月16日。
③《以节水优先战略破解水资源瓶颈》，《科技日报》，2025年7月4日。
④《“十四五”以来我国累计建成高标准农田超10亿亩》，央广网，2025年9月16日。
⑤《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案>》，中国政府网，2025年3月30日。
责编/靳佳 美编/王梦雅
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