【摘要】国内外环境重大变化对研究编制“十五五”人才发展规划提出新要求。“十五五”时期，我国人才发展要聚焦加快建设世界重要人才中心和创新高地的战略目标，围绕推动高质量发展和高水平科技自立自强，进一步发挥和壮大人才队伍全口径竞争优势和党管人才体制机制优势，进一步健全完善人才高地、人才平台战略布局，锻造一支与强国建设相匹配的战略人才力量，突破和解决人才发展、人才创新的体制机制重点问题，加快形成适应新质生产力发展、教育科技人才一体循环和大国竞争要求的人才发展治理体系与管理制度。这也是完成新时代人才强国战略阶段目标的关键问题。
【关键词】“十五五”时期 人才发展规划 世界重要人才中心 人才发展治理体系
【中图分类号】 C964.2 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.005
【作者简介】孙锐，中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任、研究员，国家百千万人才工程国家级人才入选人，国家有突出贡献中青年专家，中国人才研究会副秘书长。研究方向为人才战略与政策。主要著作有《建设新时代人才强国——面向高质量发展的人才工作研究》《新时代人才强国战略：总体布局与实践路径》《战略人力资源管理与组织创新氛围研究——基于企业研发人员的调查》等。
通过系统编制“五年规划”谋划确定未来一段时间国家经济社会发展的基本走向与重点领域的工作方向，是我国国家治理体系中具有长期性、全局性的制度安排，在国家发展进程中发挥着举足轻重的作用。在人才工作领域，以人才发展规划为引领，厘清未来五年人才队伍建设和人才工作发展的方向、重点和路径，是具有中国特色的人才发展治理方式和实施人才强国战略的“登山”手段。[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，作出“必须把创新作为引领发展的第一动力”的重大战略抉择，把人才工作摆在治国理政大局的关键位置，坚定释放出走一条由人才强、科技强，到国家强的中国式现代化大国发展之路的强烈信号。[2]科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力。“强国”的关键在“创新”，而“创新”的源泉在“人才”。只有深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，充分建强战略人才队伍，充分激发人才活力，才能在“十五五”期间形成人才引领驱动高质量发展的倍增效应，[3]为实现中国式现代化提供智核能量和人才支撑。
“十四五”以来我国人才工作取得的重要成就
人才发展主要指标持续增长，达到历史最高水平。“十四五”期间，我国人才资源规模持续显著增长，人才素质和能力水平显著提升，人才投入和创新效能达历史新高位。全国人才资源总量从2021年的1.75亿人增长到2023年的超过2.2亿人，其中专业技术人才达到约8000万人左右，高技能人才达到6000万人左右，科技人力资源总量为1.25亿，各指标均位列世界第一。[4]当前，我国具备覆盖联合国产业分类中全部41个大类、666个小类的工业门类的产业人才，是全世界人才规模最大、门类最全、经济活动劳动参与率最高的经济体。[5]在人才质量方面，当前我国2.4亿多人接受过高等教育，新增劳动力平均受教育年限达14年；研发人员全时当量从2012年的325万人年增长到2023年的723万人年，稳居世界首位。[6]我国进入人才回流的历史性拐点，根据《2024中国留学白皮书》显示，中国出国留学人数已超过1000万人，其中留学回国人员总数已超过600万人。在人才发展效能方面，我国论文、专利数量均居世界第一。根据Web of Science的最新检索统计，2024年中国发表的SCI论文数量已突破99万篇，较2023增长14%。截至2024年11月，中国地区发表在《细胞》（Cell）、《自然》（Nature）和《科学》（Science）三大顶尖期刊上的论文有492篇，较2023年大幅增长。根据科睿唯安发布的2024年度“全球高被引科学家”名单，美国和中国分别以2507人次、1405人次占据前两位。我国《专利合作条约》（PCT）国际专利申请量、海牙体系外观设计申请量位居全球第一。其中，2024年我国生成式人工智能专利申请量超过3.8万件，居世界第一。[7]据国家统计局数据，我国研究与试验发展（R&D）经费总额于2019年突破2万亿元，2022年突破3万亿元，目前仅次于美国，位居世界第二位。《2024年全球创新指数》表明，我国在创新领域的全球排名从2020年的第14位上升至第11位，在很多赛道的创新创业水平进入世界前列。
加强新时代人才强国顶层设计，健全完善战略结构体系。“十四五”期间，党中央将人才发展置于党和国家最高战略层面进行布局谋划，人才强国战略思想不断发展，人才战略导向日益明晰，人才工作体系更加优化、人才战略能力持续增强。以2021年中央人才工作会议为重大历史性节点，我国提出实施新时代人才强国战略，擘画加快建设世界重要人才中心和创新高地的新时代人才战略新布局。“十四五”期间，我国人才强国战略组织和工作体系逐步建立健全，中央人才工作协调小组升格为中央人才工作领导小组，与此同时，各地方各相关系统也相应升级，普遍由地方一把手兼任组长；《国家“十四五”期间人才发展规划》《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》《关于加强和改进新时代博士后工作的意见》《关于进一步加强青年科技人才培养和使用的若干措施》《加快数字人才培育支撑数字经济发展行动方案（2024—2026年）》《科技人才评价规范》等重要政策文件陆续出台，全国人才战略实施体系加速重构。总体上，我国形成了以“一个目标”（加快建设世界重要人才中心和创新高地）、“一个转变”（“人才引领驱动”的新质生产力要素定位转变）、“三项任务”（实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策；全方位培养用好人才；推动教育科技人才三位一体）、“三大举措”（构建“3＋N”战略支点和雁阵格局；深化人才发展体制机制改革；建设国家战略人才力量）为基本构架的新时代人才战略新体系。党的二十届三中全会进一步围绕构建支持全面创新体制机制，对统筹推进教育科技人才体制机制一体改革作出重要部署。
人才体制机制改革破题开路，人才制度体系不断健全。“十四五”期间，人才发展体制机制改革纵深推进、梯次扩展，一系列束缚人才创新创业的体制机制桎梏逐步解除，制度创新红利进一步释放。在人才评价方面，坚持“破四唯”“立新标”，职称制度改革任务总体完成，建立并推行职业技能等级制度，分七批取消434项国务院部门设置的职业资格，建立职业资格目录清单管理制度，形成职业资格、职业技能等级与相应职称的双向比照认定机制。项目评审、人才评价、机构评估“三评”改革深入推进，院士增选和管理制度改革取得一定进展。在人才激励方面，体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制正在建立，对承担重大科技创新任务的国有企业科技人才实行特殊工资总额支持政策，职务科技成果使用、处置和收益管理改革成效渐显，科研经费中人员支出比例得到提高，高校院所积极探索实行双聘制、预聘—长聘、编制备案管理等灵活用人方式。在人才引进使用方面，外国人来华管理服务政策创新不断推进，高层次人才引进计划得到扩展，留学回国人数不断攀升。在人才流动方面，全国统一大市场和人才流动公共服务体系加快建设，人力资源服务业持续发展，限制人才顺畅有序流动的壁垒正在被打破，人才到艰苦边远地区和在基层一线流动得到支持和推动，人才区域布局正在优化。
人才创新创业环境显著改善，“近悦远来”人才生态日趋优化。“十四五”期间，党管人才工作格局不断完善，人才投入持续加大，人才政策不断创新，人才平台持续提升，人才发展环境呈现新气象。在人才投入方面，我国财政性教育经费支出占当年国内生产总值比例连续11年保持在4%以上；全社会研发投入和基础研究经费也大幅提升，增长比例显著超过发达国家；省市两级以重点人才工程为抓手，普遍设立人才工作和人才工程专项经费，构建起多层次、多维度和上下协同的人才科研和创业支持体系。围绕优化人才发展环境，各地在优化出入境、中短期签证、科技金融、创业空间、财税支持、股权激励、子女教育、医疗住房等方面探索出台一系列“含金量”高、切实管用的政策措施。围绕高校、科研机构集聚区，多地搭建产学研用协同创新平台，构建开放共享创新网络，打造出一批特色人才创新创业生态圈。世界一流高水平新型研发机构建设加快推进，吸引王晓东、沈向洋、朱松纯、颜宁等一大批海外高层次人才回国创新创业，尊重人才、见贤思齐、鼓励创新、宽容失败的社会氛围正在形成。
区域人才中心城市效应显现，为建成世界重要人才中心构建基础。“十四五”期间，一批发展基础好的人才中心城市，结合自身区位优势、环境特点、独特禀赋和资源积累，出台一系列竞争性较强的战略举措，大力集聚国际创新创业领军人才及团队，产生了较强的人才集聚高地和辐射延伸效应。北京以“三城一区”建设为引领，实施关键核心技术“攻坚战”计划、成果转化人才培育“朱雀计划”，建设八个国际人才社区，大力盘活驻京高校院所科教资源。上海打造“双自联动”人才改革试验区，深入实施国际引才聚才工程，建立“学科（人才）特区”，大力汇聚集成电路、生物医药、人工智能全球创新创业资源。杭州推动城西科创大走廊建设，支持西湖大学等民办大学超常规发展，培育浙大系、阿里系、海归系等创新创业生力军人才，以科创小镇、金融小镇等特色小镇人才模式推动产业、投资、资源、人才、服务“五链融合”。[8]深圳优化“鹏城孔雀计划”特聘岗位制度和个人所得税优惠政策，打造诺奖实验室、图灵奖实验室，创设深圳医学科学院等新型机构，“一人一策”为顶尖科学家量身定制事业平台，大力推动南方科技大学等高水平大学和国家实验室建设。支持前海、河套、龙岗打造国际人才合作区、国际协同创新区和国际大学城，打造“楼上”创新、“楼下”创业模式，激活人才聚集“裂变效应”。苏州与“世界生命科学圣地”美国长岛冷泉港试验室共建亚洲会议中心，形成3万名生命科学领域高层次人才创新集聚、交流合作的生物医药创新生态圈。成都以“蓉漂”为人才工作主题主线，推动人才引育留用系列支持项目计划，构建“政务＋创业＋生活”综合性人才涵养、支持和服务体系。宁波大力推动“千人计划”余姚产业园、宁波新材料科技城“一园一城”人才平台品牌建设。重庆、合肥、南京、武汉、西安、济南、宁波等人才中心城市也在加速崛起，高端人才智力的“汇聚效应”、多元化知识和大脑的“混搭效应”、青年人才注入的“革新效应”、国际创新网络的“嵌入和链接效应”，以及对周边地区发展的“引领辐射”和“晶核集聚”效应正在显现。未来这些全国层面的人才中心城市或人才强市将成为我国发展新质生产力的增长极及建设世界人才中心和创新高地的战略支撑地。
我国人才发展和人才工作面临的突出挑战
高精尖人才数量与大国地位尚不匹配。当前我国战略科学家和高精尖人才群体较匮乏，在国际科技界、文化界、产业界产生重要影响的世界级大家大师偏少，与建设世界重要人才中心和创新高地的目标尚有差距。在世界权威奖项获奖者当中，我国培养的理工类诺贝尔奖得主仅为1人，目前尚未自主培养出菲尔茨奖、图灵奖等获得者。[9]虽然近年来我国专利数量、SCI研究论文数量已居世界第一，但基础研究的世界级贡献仍不足，科技成果转化率（10%左右）有很大提升空间。同时，重要技术装备主要依靠进口，制造业仍处于全球价值链的中低端，在科技和产业领域还存在大量“卡脖子”问题、“0-1”问题尚未解决，[10]这背后都是关键人才、一流人才不足引起的。当前，我国在全球层面广泛吸引、集聚、配置和使用国际一流人才资源和创新资源方面，与世界一流发达国家相比还处于相对竞争弱势。
产业骨干人才培养落后于经济发展需求。对标经济高质量发展和由“中国制造”到“中国创造”的战略要求，我国还存在高水平技术技能人才供给不足、卓越工程师和高技能领军人才缺口较大、“卡脖子”关键核心技术人才不足、人才难以匹配产业升级需求等问题。一方面，我国大学毕业生规模世界第一，但人才培养与产业需求间存在脱节问题，人力资源市场和就业市场人才供给“结构性”错位明显。[11]高校人才培养与产业需求多有脱节，产教融合、产才融合不足，高等教育体系“唯论文”“唯分数”“唯升学”“论文教授”等问题依旧存在，“毕业即失业”的情况也时有出现。一线调研表明，我国大学培养的毕业生多长于写论文，但对解决企业实际问题能力不足，入职后需企业再培养三年以上才能符合岗位需求。另一方面，政府人才培养经费投入不足，目前我国未设立职业技能培训专项资金，中央财政对知识更新工程的投入由2017年的1.12亿元压减到2023年1513万元。与此同时，除少数民营企业和大型国有企业外，很多企业重使用、轻培养，缺乏战略性人才储备，企业职工培训主体作用发挥有限。根据《中国集成电路产业人才发展报告》，预计到2024年前后，全行业人才需求将达到80万左右；麦肯锡公司预测2030年中国人工智能人才缺口可能高达400万人；根据中国机械工程学会的统计预测分析，2025年我国智能制造工程师需求约380万人，缺口将近100万人。
“聚天下英才而用之”的政策支撑体系有待完善。当前我国外国人才来华工作管理机制统筹协调程度不足，在长期留用人才方面缺少系统性的环境建设和制度设计。我国尚未形成从短期居留到中长期居留，再到永久居留和技术移民的完整制度接续体系。外籍人才在出入境、申请永居、办理许可签字等方面还存在附加条件繁杂、办理手续复杂和申请时间较长等现实问题。有地方反映，“外国专家来华工作许可”和“外国人入境就业许可”两证合一后，申请外国人工作许可证的条件增加、流程变慢。一些地区和企业亟需引进的技能人才，按照规定只能被认定为“C类”而被限制引进，对相关地区和企业造成一定困扰。此外，由于现行人事、编制、工作和审计制度存在适配性不足的情况，高校院所和医院等专业人才集聚类事业单位在引进、使用海外人才方面还存在一定问题，外籍人才在享受一般体制内职工待遇，如薪资正常增长、养老、医疗、子女入学等方面仍有政策衔接不畅的障碍。在一些不涉及国家安全的行业和部门，外籍人才从业就业和获得科研资助依旧面临隐性门槛与审批不便。对外籍人才在华汇兑、投资上的限额、限入一定程度上影响了人才流动。[12]同时，世界顶尖高校优秀应届毕业生来华就业从业的通道未完全打通，对高层次外籍人才管理和使用仍需进一步解放思想、破除体制机制障碍。[13]
人才评价“破四唯”“立新标”进展不足。在推动高质量发展和高水平科技自立自强背景下，传统“数论文”“数因子”“数课题”“数帽子”“数头衔”等表面化、粗糙型以及为便利行政操作的人才评价方式已经不适应国家战略升级和改革发展的要求，而科研创新实践一线对如何操作落实人才管理也尚未达成共识，人才评价“破”得不彻底、“立”得不够多。调研表明，一些青年科技人才在当前人才评价制度下将“戴帽子”作为长期发展追求，与推动科技创新的科研初心背道而驰，这在很大程度上影响青年人才长期潜心钻研。与此同时，政府部门对各细化行业、专业领域中的高层次人才标准了解认识不足，在其主导的人才评价中仍然存在“论文为大”的问题。各级“纵向”课题结题评价多以“论文产出”为核心指标，而非以形成新质生产力的实质性成果作为验收导向。“唯论文”导向的人才评价体系，只能评价筛选出“论文专家”“论文学者”，而其脱离真实世界的闭门造车式治学模式，也使其培养的学生难以满足实际需求。另外，在一些人才工程评价中，仍然存在重复支持、多重“戴帽”等问题。对高校院所的调研表明，“不拘一格降人材”的人才选拔评价机制还未完全确立。一些单位的人才评价陷入形式上“去五唯”、实际上“无唯”或“五唯皆唯”的怪圈。当前，人才头衔较多且与资源分配挂钩过紧，在一定程度上形成了人才发展的不当身份标识体系。科技人才对人才称号的关注与科研工作本身很难平衡，不同称号所对应的待遇差异也需在激发创新活力与促进科研生态均衡发展之间寻求更优解。
专业型事业单位人事人才管理制度有待进一步改革。我国事业单位是专业技术人才的集聚地，其专业技术人才存量达到2000万以上。但是，当前我国事业单位改革相对滞后，在建立与现代大学、现代科研院所和公共医疗卫生制度相适应的人才人事管理制度方面进展不足。高校及科研事业单位人员管理束缚仍然较大，政府部门对用人主体的影响仍然较多，用行政化“参公”管理约束科研人才的问题还未解决。在选人用人的流程规范、评价标准的公开透明度等方面仍有优化空间，人才队伍的动态调整机制也需进一步完善。一线调研反映：专业型事业单位须进一步优化治理结构，领导班子的决策过程与专业技术团队的协同机制须进一步完善，人员晋升、编制、岗位、经费等管理方面与新时代发展需求的匹配度有待加强。同时，在专业领域中，学术资源分配与专业贡献匹配度仍需提升，人事人才管理与科研规律、人才成长特点的适应性问题值得关注。此外，事业单位绩效工资制度激发专业人才创新活力的效能也亟待提高。公立科研机构基础研究人员薪酬定额水平整体偏低，人才潜心研究条件不足。各类人才“能上能下”“能进能出”的机制不够健全，人才有序流动的行政壁垒依然存在。
教育科技人才“三位一体”协同体系有待完善。教育、科技、人才工作及相关部门协同联动不足，不同领域工作的系统性、整体性、协同性有待加强，尚未形成聚焦高水平科技自立自强的国家最高战略目标工作体系和工作合力。对标“构建支持全面创新体制机制”，在教育领域，当前还存在人才自主培养质量不高、拔尖创新人才培养不足、工科人才培养“科学化”、人才培养与使用脱节、高校教师与产业一线联系不紧密等挑战；在科技领域，还存在基础研究人才贡献度较低、科技成果转化率偏低、科技项目形成机制内循环、科技奖励制度不完善、院士制度存在争议、世界一流科技成果偏少以及“论文多而创新少”等挑战；[14]在人才领域，还存在人才“帽子”多、人才评价难破题、人才活力尚未充分激发、人才发展体制机制“最后一公里”和“最后一米”落实难等挑战。以上挑战均与教育科技人才工作协同度不足，对标对表国家创新驱动发展战略不足有直接关系，“三位一体”统筹协同发展体系顶层设计亟待建立。
人才体制机制改革还需以更大力度持续推进。当前，我国使用计划思维管理人才的惯性仍然较大，政府、市场、社会职能分工不够明确，市场配置决定性作用尚未有效发挥。企业创新主体作用发挥不足，对工程技术技能人才成长支持度不够。事业单位管理改革滞后，机构设置、编制和预算等深层次问题仍不同程度制约人才活力。同时，对承担重大攻关任务人才的支持政策的落实还不到位，适应不同事业单位和不同岗位特点的薪酬制度有待进一步优化；体现知识、技术等创新要素的企业工资收入分配作用尚未充分彰显。此外，人才区域分布不均衡，市场在人才流动上的决定性配置作用发挥不足，人才流动市场化、国际化程度较低。人才服务平台、信息网络缺少统筹规划、统一平台和统一标准规范，服务“碎片化”“分散化”现象明显。人才法治建设和统计制度有待完善，人才资金投入亟需强化，各行业、地区人才底数掌握不够精准，人才工作宏观管理和指导尚需加强。
“十五五”人才发展规划面临的形势和背景
“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，是决定我国能否成功跨过所谓“中等收入陷阱”的关键时期，也是世界百年未有之大变局加速演进、全球政治经济格局深刻调整、大国博弈日趋激烈的重要历史时期。此时期战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多。对我国而言，高质量发展是首要任务，要深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，加快建设教育强国、科技强国、人才强国，这些对人才工作提出了新的更高要求。在深入把握“十五五”开启前我国人才发展和人才工作取得的成就和面临的挑战基础上，科学研判国内外发展大势，准确把握时代赋予的历史方位和战略使命，是制定“十五五”人才发展规划的逻辑起点和现实基点，对于前瞻性布局、系统性谋划“十五五”时期人才事业发展具有根本性、决定性意义。
科技革命和产业变革正在重塑全球竞争面貌。以人工智能、量子科技、生物技术为代表的前沿产业技术浪潮席卷全球，正以前所未有的速度、广度和深度改变人类生产生活方式，对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响，同时也为经济全球化再度加速蓄积强劲动能。近年来，技术“加速主义”在硅谷精英中快速兴起，其核心观点认为推动人类社会进步需致力于加速技术奇点的到来。当前，生成式人工智能技术正在加速劳动力市场的结构性分化，以“黑灯工厂”（全自动化无人工厂）为代表的智能制造模式，正在推动低技能重复性岗位的大规模替代。技术快速迭代使人才、技能供需不匹配问题进一步加剧。未来一段时间，数据科学家、人机协作类跨界复合型人才需求将快速增长，高水平创造创意型人才短缺问题会愈加突出。人才供需的结构性错位向人才培养开发提出了新要求，加大数字化技术技能培训，加速构建“终身学习＋技能迭代”人才开发体系成为必然要求。
全球政治经济格局加速调整，大国博弈日趋加剧。当前，一些区域单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。未来一段时间，围绕科技、产业和经济发展制高点、控制权的国际竞争将空前激烈。特朗普胜选后，中美关系不稳定性、不确定性显著增加，在“美国优先”政策下，美国将联合西方阵营进一步遏制打压我国创新链、产业链、人才链。例如，美国推动签证审查壁垒化，在特定前沿领域限制中国等特定国家申请学生签证和人才流入。据统计，2023～2024学年中国大陆赴美留学生人数呈递减趋势。近期，特朗普政府将美国国立卫生研究院（NIH）的间接经费削减到原来的15%，美国国家科学基金会（NSF）预算精简了2／3，并进一步削减大学和科研院所经费预算，导致美国教授解聘率大幅增加。预计未来一段时间，在“美国优先”政策下，中美人才竞争将更趋激烈，同时，中西方科技、人才断流现象将进一步加剧，不排除特朗普政府将实施新一轮打压在美华裔科学家的所谓“中国行动计划”。一些海外高层次人才（尤其是华裔科学家）将受此影响倾向回国发展，这间接为我国创造了结构性人才回流机遇，但也对国内人才生态环境建设提出了更高要求。
我国劳动力要素约束正在持续收紧。在人口结构方面，2024年，我国16～59岁劳动年龄人口为85798万人，占全国人口的60.9%，较2011年峰值（9.4亿）减少近8000万；若以劳动力人口（实际参与经济活动人口）计，2023年为77200万人，较2015年峰值（8.01亿）减少2900万。此外，老龄化与少子化情况并存，老年抚养比持续攀升，长期劳动力储备面临挑战。[15]在人口素质方面，2024年我国劳动年龄人口平均受教育年限达11.21年，较2023年提高0.16年，较2010年（9.67年）提升1.54年。具有大学文化程度人口从1964年的288万增至2023年的超2.5亿，2023年高等教育毛入学率达60.2%，2024年升至60.8%，提前实现“十四五”目标。[16]在这种情况下，一方面，劳动年龄人口总量呈现下降趋势，劳动力供给规模收缩将对人力资源总量基础产生直接约束；另一方面，高等教育的纵深发展和更加普及，将持续提升国家整体人力资本质量和积累速度，有望在相当程度上缓解乃至部分抵消总量约束带来的冲击。未来，亟需加快推动我国从“人口红利”向“人才红利”转变，加快推动我国人力资源从“规模驱动”向“质量驱动”转变。着力优化人力资源结构、大幅提升人口素质与创新能力，将成为破解资源约束、驱动高质量发展的关键路径和必然要求。
我国人才发展水平与国家重大战略实施需求仍存在结构性适配差距。推动高质量发展和新质生产力发展、实现高水平科技自立自强，关键需要人才引领、人才支撑。与国家战略要求相比，在人才方面我国还面临高精尖人才数量与大国地位不匹配、产业技术技能人才培养落后于经济发展需求、“聚天下英才而用之”的政策支撑体系尚不健全等挑战。我国在大规模培养、集聚、配置和使用国际一流人才智力资源方面与发达国家相比还具有较大差距，人才队伍“大而不强”的局限还没有完全打破。为此，亟待构建一套与高质量发展有效协同、具有世界竞争力的人才制度体系，并在此基础上塑造和形成人才发展竞争优势。[17]
未来一段时间，我国将加快培育以高科技、高效能、高质量为特征的新质生产力，积极开辟发展新领域新赛道，塑造发展新动能新优势，在中国式现代化道路上不断取得新成效。当前，全球产业创新动能虽面临挑战，但仍显韧性；中国经济持续稳定发展的态势总体向好并将延续。与此同时，围绕科技制高点、产业主导权和发展优势的国际竞争正经历系统性重塑，博弈空前激烈。大国竞合态势加剧，对我国海外高层次人才引进和国际科研合作构成严峻挑战，围绕人才竞争力、制度创新力和全球治理话语权的较量持续深化。在此背景下，我国人才发展的核心矛盾更趋凸显，即建设世界重要人才中心和创新高地的国家战略需求，与当前人才发展水平、治理效能及制度竞争力之间尚存在不容忽视的差距。[18]
围绕高质量发展把握“十五五”人才发展规划的主题和方向
“十五五”时期，推动高质量发展和高水平科技自立自强仍将是国家发展的核心主题。面对新机遇与新挑战，我们要学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，充分发挥党管人才体制优势、人才队伍发展优势和人才工作基础优势，围绕解决当前人才发展和人才工作中存在的突出问题，加快构建人才引领驱动的人才制度和相关治理体系，推动人才发展从重规模、重数量向重能力、重水平、重贡献转变，培育具有国际一流创新能力、水平和效能的人才队伍，进一步激发人才创新创造活力，实现国家人才发展动能、势能由量到质的重大转变，[19]并在建设世界重要人才中心和创新高地方面取得重要进展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦筑牢人才基础。为此，在“十五五”人才发展规划设计布局中需主要把握以下六个方面。
建强“3＋N”人才高地、人才平台雁阵布局。地方人才高地和人才平台建设要以为我国加快建成世界重要人才中心和创新高地作出独特性、差异性贡献为出发点，通过差异化定位、特色化安排、互补化发展，推动人才发展综合配套改革试点等，加快形成一批国家人才发展战略支撑点。在地方层面要争取成为国家人才平台战略支点，可在以下方面作出努力：一是集聚尖端人才力量，在为国家解决“0-1”“卡脖子”技术难题及推动颠覆性、原始性创新上作出地方的突出贡献；二是壮大产业人才力量，在形成国际核心产业网络独占性核心节点以及成为全球产业链条难以绕开、不可或缺关键环节方面成为国家示范；三是汇聚前沿科创人才，在变轨性创新、升维性创新的技术、产品和模式上做大“文章”，成为未来新兴产业、颠覆性产业爆发点城市，进而在变革社会生产生活方式方面引领风尚。为此，地方可结合国家科创中心、科学城、自贸区、服务业扩大开放区建设等，加快教育、科技、文化基础设施建设投入，打造一批世界一流大学、一流学科、一流实验室、一流企业，提供世界级重大命题、课题和难题的问题解决场景及平台，形成国际一流人才创新创业生态系统，建成一流科技创新资源汇聚地，从而对全球优秀人才产生强大感召力。同时，主动开展人才政策创新和制度配套改革，围绕构建“聚天下英才而用之”的政策支撑体系，进一步完善放权松绑清单，在人才引进、培养、评价、激励、使用、支持和保障方面开展前沿探索，建立区域人才“大数据”平台，探索区域人才信用支持平台，不断提高全球一流人才资源配置能力。此外，建设人才高地和人才平台，要从现实出发，结合地方资源禀赋，对标区域经济社会发展目标予以扎实推进，明确相关责任主体、机构和部门，形成高效协同的人才战略支点建设推动体系。同时，在人才高地和人才平台建设上要注意统筹谋划，防止一哄而上。
打造世界一流战略人才力量梯队。习近平总书记强调：“把加快建设国家战略人才力量作为重中之重。”[20]为此，要建立健全战略科学家、首席科学家负责制，依托国家重大项目组织、重大平台建设充分发挥战略科学家的作用，创造必要条件，进一步增强对战略科学家的特殊支持。要围绕重点产业和关键领域突破发展，为领军人才提供人才梯队、科研条件、管理机制配套政策，优化领军人才发现机制、团队遴选机制，整合国家人才计划工程，重构高层次专家人才支持项目制度。支持用人单位和相关机构以重大项目为牵引加强领军人才梯队建设。同时，要把政策重心放到青年科技人才培育上来，完善优秀青年人才全链条培养制度，优化实施青年人才支持计划，从高校院所、企业、机构等多渠道组织师资培养优秀青年人才。推动高水平博士后培养政策创新，吸引更多优秀海外人才来华从事博士后研究工作。此外，要回应行业产业发展需求，聚焦解决“卡脖子”相关问题，进一步强化产业创新人才、工程创新和技能实用人才开发。以行业企业需求为重心，创新实施高水平工程师培养和支持项目，优化校企联合工程硕士博士培养机制，深入推进基于“产业实践”的卓越工程师开发。推动建立社会各方有效协同、互动协作的高技能人才培养体系。深化产教融合、校企合作，进一步推进企业新型学徒制，深化新八级工制度，贯通专业技术人才和技能人才的发展通道，加大对高技能人才的薪酬激励和奖励表彰力度。在国家战略人才力量建设中，进一步突出企业主体地位，大力引导各用人单位加大人才开发投入，形成以高精尖人才为引领的高水平创新人才梯队。
建立“科学家”本位的高校院所人才管理体制机制。未来一段时间，我们要努力针对当前高校院所及医疗卫生机构等专业型事业单位人才制度改革亟待突破的重点难点问题开展攻关，如深入推进以新质生产力为导向的人才多元评价，高水平创新型人才自主培养、回归荣誉制度的院士制度改革以及体现人才价值和创新价值的人才分配、科技成果转移转化和创新创业激励制度改革等。其中，建立“科学家本位”“人才本位”的专业型事业单位人事人才管理体系、形成“一流人才主导”创新发展体系及为高水平科技人才提供长期支持保障是关键议题。“十五五”期间，我们要以更大力度破除承担创新驱动发展任务事业单位的痼疾，以更大力度更高水平向用人主体授权、向一线科技领军人才赋权，建立健全战略科学家、首席科学家负责制；针对承担攻关任务，开展基础研究、应用研究和技术开发的人才建立不同的评价标准和机制；以推动科技成果向现实生产力转化为基本导向，建立健全科技成果利益分享和收益机制；建立以信任为基础的人才使用机制，推动并完善科研任务“揭榜挂帅”“赛马”制度，建立相关责任制和目标导向的“军令状”制度；充分用好人才调配制度，建立“技术总师”负责制，试点对承担重点科研攻关任务的单位采取更为灵活的用人机制；围绕国家重大决策、重大项目和重大平台建设进一步发挥战略科学家的作用；根据各单位具体情况，核定绩效工资总额并实行动态调整，对高层次和关键核心技术攻关人才进行绩效工资总量单列；限制行政领导在科研领域当“裁判员”“运动员”“双肩挑”的情况；改革完善高校“预聘—长聘”制度，探索制定企业兼职教师相关激励保障政策，以及高校开放办学相应的职称制度、事业单位人事管理制度改革路径等。以此，加快形成顺应科研创新规律、人才成长规律的人才发展治理和科研创新体系，逐步建立起以科学家为中心和以人才为中心的制度体系，加快建立有利于人才潜心钻研和作用发挥的事业单位人才人事制度环境。
形成人才引领培育新质生产力的发展格局。围绕培育发展新质生产力，构建“三三制”工作格局：一是抓新型平台，推动高校院所建立创新链产业链资金链人才链“四链融合”特区和新型学院；体系化建设新型科创孵化器、“四不像”新型研发机构，建立“大师治院”“大师治所”新机制，引导新型研发机构对标世界先进科技管理机制和人才管理体制，打造原始性、颠覆性创新平台；充分发挥专业投资机构、产业技术联盟和头部科创企业作用，建立高潜力科创项目和前沿创新人才团队发现和支持机制，打造新型人才科创育成平台和服务平台。
二是抓新型人才，包括高潜力科创人才、高水平研发与制造工程师以及战略企业家等，大力实施产业创新领路人计划，强链补链建链产业人才培育计划和战略企业家支持计划。推动建设高等理工研究院和“大师带徒”人才定制培养机制，推广“清华姚班”经验，推动“天才少年”书院制培养试点，打通高潜力青少年小、中、大学贯通渠道。搭建产业人才开发基础工作协作平台，建立政府、产业、院校联动机制，推动师资、教材、培养方案协同开发。建立地方工程师协同创新中心、概念验证中心及高校企业共享实验室，对产业一线工程师创新项目给予政策支持，支持创新型企业建立独立博士后工作站。围绕推动新质生产力发展，建立基于新质生产力的人才评价指标体系、人才创新支持体系和人才奖励激励体系；加快打通校企“旋转门”，吸引产业一流科技人才到高校任教，畅通高校与产业企业一线人才交流通道。进一步推动构建基于“职业”的专业人才精细分类框架，形成专业化、职业化人才发展治理体系。
三是抓产业生态，围绕拓展新领域、新赛道，打造区域人才集聚发展新动能、新优势和新生态。首先，大力推动领军企业、高校院所、多层次合作平台、中间件组织（包括会计、律师等专业服务业、科技服务业、人力资源服务业企业等）、科技金融（包括天使投资、风险投资、创业创新基金和上市五板转板机制等）、创新氛围（包括创投文化、工程师文化等）等区域创新创业生态系统核心要素的健全发展、互动融合与网络构建。其次，推动具有地方、行业特色的科创小镇、特色小镇、科技金融小镇、科学家小镇、专精特新小镇建设，建立技术经理人队伍，引导高校院所、学科团队、产品经理、社会资本共同组建股权激励“学科性公司”，推动工作生活一体化人才社区建设，做好人才支持服务一条龙生态。再次，建立新质生产力代表企业生态赋能机制，有序让渡城市发展场景资源，赋能新兴企业发展和新经济人才集聚。以龙头企业核心知识产权为牵引，发掘企业技术应用落地新场景，建设政府引导的企业技术应用生态网络，推动核心企业人才复用、技术推广、协同研发和生态进化，培育大企业生态创新“场效应”，推动核心知识产权要素生态互嵌、跨企协同，形成有竞争力的“四链融合”产业生态和人才群落。
畅通教育科技人才“三位一体”良性循环。聚焦高质量发展和高水平科技自立自强最高战略目标，围绕构建支持全面创新体制机制，深化教育科技人才工作一体部署、一体改革是党的二十大和党的二十届三中全会提出的重大改革议题。近期，北京市委率先整合设立教育科技人才工作领导小组议事协调机构，强化一体发展意识，健全一体发展机制，系统谋划一批先行先试的改革举措，是地方一体推进“三位一体”发展的创新之举。山东将教育科技人才三个小组会议合并为一，分别由教育、科技、人才小组轮流“坐庄”，形成工作协同会商机制，强化政策协同、项目统筹和资源调度，进一步打通“教育—科技—人才”连接关系。未来推动三位一体改革和协同部署，需要基于“战略—目标—结构—职能”框架，重构教育、科技、人才一体运行机制，进一步建立职能整合、体系贯通与动力生成体系，明晰相关工作逻辑、权责体系、组织职能和操作运行机制。首先，要建立运行体系，从协调机制、政策供给、资源配置、绩效评价等方面厘清一体化推进的基本路径，构建教育、科技、人才三位一体运行体系和协调机制。其次，要强调需求牵引，分析创新链、产业链、教育链、人才链的关键节点，理顺教育、科技、人才方面的总体需求和供给关系，改进各链条间资源配置方式，围绕推动全面创新切实推进教育、科技、人才资源精准对接和有效配置。再次，要强化政策聚焦，以一体化目标加大教育、科技、人才政策创新和统筹力度。相关部门共同推动教育政策、科技政策、人才政策整体协同，加快构建覆盖全面、指向精准、竞争有力的教育科技人才政策体系。此外，要健全规划体系，针对核心战略议题，进行通盘谋划、一体部署，增强教育、科技、人才条块管理的互动性，因地因时因需统筹配置资源，促进三个“小域”部门资源在更大范围上实现优势互补、同频共振、精准对接和有效配置。[21]同时，要开展绩效评估，建立教育、科技、人才“三位一体”统筹协同及目标实现的监测评估机制，为协同机制矫正及协同效果测度提供基础依据。对于地方而言，建立教育科技人才“三位一体”落实机制，可探索推动形成一个规划（“三位一体”发展规划），一套班子（“三位一体”领导机构），一个载体（“三位一体”议事平台及相关重大事项），一个机制（“三位一体”协同机制和责权分工）、一个园区（“三位一体”改革试验区）。
健全“聚天下英才而用之”的政策支撑体系。放眼全球、对标国际，积极借鉴运用国际通行、灵活有效的办法努力提升全球智力资源配置利用能力。完善外国优秀人才引进方式，大力构建“类海外”科研环境，推动海外高水平人才团队“带土移植”和“整建制”引进。在科技发达地区，推动下放海外人才评价认定权，进一步放宽对急需紧缺外籍人才的学历、年龄等限制，允许人才高地和人才平台城市自主确认海外人才标准，建立相关信用承诺体系。适时推广外籍“高精尖缺”人才地方认定标准试点经验。支持有条件的地区建立工作许可负面清单制度或职业需求清单制度，开展外国人才自主认定工作。完善外国人来华工作准入制度和来华工作分类标准，健全外国人在中国工作指导目录、劳动力市场测试制度等，加快实施技术移民制度，构建来华工作许可、签证、中短期居留、永久居留到入籍的有机衔接机制。建立计点积分申请永久居留制度。改革人才引进方式，探索调整工作许可由雇主担保、个人许可向开放式许可、团队式许可等方式转变。完善外国人才来华工作服务保障体系。深化外国人才服务保障综合改革试点，加快推进外国人来华工作许可证与社会保障卡融合集成。打造外国人才一站式服务平台，完善外国人才来华工作社会保障、医疗保险、金融服务、交通出行、子女入学、通信、诉讼等基本公共服务体系。完善外国人才表彰奖励制度和建言献策机制，加强外国人才社会融入工作。为世界顶尖人才和优秀人才发展提供更多发展机会，大力提升我国对国际一流人才的吸引力、感召力和凝聚力，实现“聚天下英才而用之”的更大突破。
（本文系国家社会科学基金重点项目“加快建设世界重要人才中心和创新高地研究”的阶段性成果，项目编号：23AZD039）
注释
[1]孙锐：《“十四五”人才发展规划：布局高质量发展人才工作新体系》，《中国人才》，2021年第24期。
[2][21]孙锐：《畅通教育科技人才一体循环的逻辑进路》，《国家治理》，2024年第21期。
[3][10][17][19]孙锐：《进一步全面深化人才发展体制机制改革：主线、突破与关键》，《人民论坛·学术前沿》，2024年第23期。
[4]《从人口资源大国迈向人力资本强国》，2024年1月30日，http://www.qstheory.cn/qshyjx/2024-01/30/c_1130069352.htm。
[5]《工信部：我国新型工业化步伐显著加快》，2023年3月2日，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/02/content_5744063.htm。
[6]《教育部：我国接受高等教育的人口达到2.4亿》，2022年5月17日，http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54453/mtbd/202205/t20220517_628258.html。
[7]《世界知识产权组织：中国生成式人工智能专利申请量世界第一》，2024年7月12日，https://www.news.cn/tech/20240712/066f4a995c794ef9b9f134f97e62a89f/c.html。
[8]孙锐：《为新质生产力发展提供人才引领支撑》，《人民论坛》，2024年第24期。
[9][11][12][13]孙锐、孙彦玲：《构建面向高质量发展的人才工作体系：问题与对策研究》，《科学学与科学技术管理》，2021年第2期。
[14]孙锐：《构建新时代人才强国战略体系的根本指针——深入学习贯彻习近平总书记关于人才工作的重要论述精神》，《国家治理》，2023年第9期。
[15]《中国统计年鉴2024》，北京：中国统计出版社，2024年；《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，2024年2月29日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html；《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，2025年2月28日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7008605.htm。
[16]《2024年全国教育事业发展统计公报》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk/neirong/tongji/gongbao/；《中国教育现代化2035》，https://www.micm.cn/upload/file/20240813/7e0ceac5015768f679c744b8bf04b5dd.pdf；《第七次全国人口普查公报（第五号）》，https://www.stats.gov.cn/sj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202302/t20230206_1902005.html。
[18]孙锐：《实施新时代人才强国战略：演化脉络、理论意涵与工作重点》，《人民论坛·学术前沿》，2022年第24期。
[20]习近平：《朝着建成科技强国的宏伟目标奋勇前进》，《求是》，2025年第7期。
责 编∕桂 琰 美 编∕梁丽琛
Talent Development Plan for the "15th Five-Year Plan" Period:
Background Situation and Theme Direction
Sun Rui
Abstract: Major changes in the domestic and international environment have raised new requirements for the formulation of the "15th Five-Year Plan" talent development plan. During the "15th Five-Year Plan" period, China's talent development should focus on the strategic goal of building the country into a world-class center of important talents and an international highland for innovation. It should also focus on promoting high-quality development and achieving high-level self-reliance and self-strengthening in science and technology, further leveraging and strengthening the overall competitive advantages of the talent pool and the system of the Party's leadership over talent management, further improving the strategic layout of talent hubs and platforms, forging a strategic talent force that meets the needs of building China into a strong country, solving key issues in the development and innovation of talents, and accelerating the formation of a talent development governance system and management system that adapts to the development of new quality productive forces, the integrated circulation of education, science and technology talents, and the requirements of major power competition. This is also a key issue for achieving the stage goals of the new era's strategy of reinvigorating the country through talents.
Keywords: the "15th Five-Year Plan", talent development plan, world-class center of important talents, talent development governance system
