【摘要】美丽中国建设是我国生态文明建设的总领性任务。当前全地域建设美丽中国已取得初步成效，经济发达地区向绿色发展高地稳步迈进，相对欠发达地区绿色转型迈出坚实步伐。同时，全地域美丽中国建设仍面临各区域绿色低碳转型进程不一、区域差异大、清洁能源供需地理偏离、稀缺生产要素配置低效等诸多挑战。对此，可建立区域间减碳帮扶机制，促进区域梯次有序碳达峰；实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，完善评价机制；建设新型能源体系，促进绿电消纳；促进生产要素向绿色生产力集聚，打造绿色低碳高质量发展的增长极和动力源。
【关键词】美丽中国 全地域建设 绿色低碳转型 生态文明
【中图分类号】X321 【文献标识码】A
2023年12月27日，《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》强调：“因地制宜、梯次推进美丽中国建设全域覆盖，展现大美西部壮美风貌、亮丽东北辽阔风光、美丽中部锦绣山河、和谐东部秀美风韵，塑造各具特色、多姿多彩的美丽中国建设板块。”全地域建设美丽中国的战略部署，不仅标志着国家生态文明建设的全面升级，也对经济社会发展全面绿色转型提出了新的要求。2024年7月18日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步强调了美丽中国建设在战略层面的重要性，提出要实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。2024年7月31日，中共中央、国务院发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》提出了坚持协同转型的重要任务，并强调，在充分考虑不同地区、不同行业发展实际的基础上，坚持统筹推进与重点突破相结合，实行科学规划和先行先试，从而加快经济社会发展全面绿色转型。这一协同转型任务的提出无疑为因地制宜、梯次推进美丽中国建设的全域覆盖提供了有效的支撑和保障。
全地域美丽中国建设取得的成就
经济发达地区向绿色发展高地迈进。秉承先行先试的原则，经济发达地区积极推动生态文明建设，不断朝着绿色发展高地迈进，成为全国绿色发展的引领者。其中，京津冀地区通过积极推进污染协同治理，不断完善生态环境协同保护机制，为区域绿色发展提供了有力保障。长江经济带则秉持“共抓大保护、不搞大开发”的原则，积极探索生态优先、绿色发展的新路径，推动生态环境与经济发展的和谐共生。粤港澳大湾区和长三角地区也致力于打造世界级的绿色低碳产业集群，成为绿色低碳高质量发展的增长极和动力源。
超越环境库兹涅茨曲线，欠发达地区绿色转型迈出坚实步伐。为防止贫困地区继续沿袭“先污染，后治理”的老路，近年来，我国在脱贫攻坚的实践中探索出了一条超越环境库兹涅茨曲线（EKC）理论的绿色转型路径，助力贫困地区从“贫困—污染”的陷阱中突围，并引导其走上了绿色脱贫之路。自2012年起，我国的脱贫攻坚行动坚持以绿色发展为底线目标，通过生态工程建设、生态补偿、生态产业发展等措施，实现了经济发展与生态环境保护的协同。例如，退耕还林还草、水土保持、三北防护林建设等生态工程有效改善了贫困地区的生态环境；同时，生态农业、生态旅游等产业的发展，拓宽了当地“绿水青山”向“金山银山”的转化路径，为贫困地区带来了可持续的经济来源。这些措施使得我国贫困地区成功超越了环境库兹涅茨曲线（EKC）假说所描述的环境污染与经济发展之间的倒U型关系，形成了一条经济发展与生态环境保护良性互动的绿色发展道路。
全地域美丽中国建设面临的问题与挑战
当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，经济社会发展绿色转型内生动力不足，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，部分区域生态系统退化趋势尚未根本扭转，美丽中国建设任务依然艰巨。
“双碳”目标对全地域绿色低碳转型提出新要求。为积极应对全球气候变化，党中央做出力争于2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的重大战略决策。然而，由于我国各地区经济发展水平、产业结构、资源禀赋、生产技术水平等方面存在显著差异，各地碳达峰时点难以完全同步。在此背景下，《2030年前碳达峰行动方案》做出了各地区梯次有序碳达峰的制度安排，要求有条件的地区率先达峰。虽然梯次有序碳达峰充分考虑了区域资源分布和产业分工的客观现实，但同时对我国全域绿色低碳转型目标的实现构成了潜在威胁，如区域间存在碳转移和减排责任不平等问题。在梯次有序碳达峰的制度安排下，发达省份为掌握碳达峰主动权，可能采取策略性措施，将碳排放转移到欠发达省份，导致区域间碳减排责任不平等。而欠发达省份出于经济发展的需要，竞相承接高碳产业，短期内可能促进了经济增长，但长期却加重了自身碳减排压力。
各地区自然规律和区域差异大，建设美丽中国的主要难题各异。在我国广袤的国土空间范围内，受历史背景、资源禀赋以及经济发展水平等多种因素的影响，东部与西部、南方与北方、沿海与内陆等不同区域在美丽中国建设进程中面临的主要难题呈现出显著区域差异。例如，作为国家经济的引擎，东部发达省份已步入碳排放总量增长的平台期，其首要任务是在保持经济增长的同时实现生态环境的根本改善，以解决经济增长与环境保护的矛盾。相比之下，西部地区，尤其是那些占我国国土面积近半的集中连片特困地区，碳排放总量仍处于较快增长通道，同时生态环境脆弱，经济基础相对薄弱，其主要难题在于如何在保护和修复生态环境的同时探索适宜的经济发展模式，实现碳汇增加与经济发展的平衡。作为我国的工业重镇和农业主产区，东北和华北地区正面临资源枯竭与环境污染的双重压力，如何在保障能源供应和粮食安全的前提下，推动产业结构的绿色转型，成为亟待破解的难题。
清洁能源供给与需求的地理分离给能源转型带来挑战。能源转型旨在构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系，这既是经济社会可持续发展的关键，也是建设美丽中国的重要途径。然而，我国清洁能源供给与需求的空间错配给能源转型带来了严峻挑战。具体而言，我国清洁能源资源分布呈现出“西多东少、北多南少”的显著特征。据数据显示，约80%的风能、90%的太阳能资源集中于西部和北部地区，80%的水能资源分布在西南地区；与之相对的是，超过70%的能源消费却集中在经济发展更为活跃的中部和东部地区。这种地理分布上的供需失衡，导致清洁能源就地消纳能力不足，从而对能源转型构成挑战。
稀缺生产要素保障优势地区发展绿色生产力的能力仍需增强。在区域绿色转型发展过程中，稀缺生产要素的低效配置成为制约地区绿色生产力发展的关键障碍。优势低碳地区本应成为绿色生产力发展的前沿阵地，但资金、技术、人才以及土地等生产要素的稀缺性，限制了其生产潜力的充分发挥。具体而言，我国东部发达地区虽是绿色生产力发展的主要阵地，却因建设用地指标紧张而面临发展瓶颈。与之相比，中西部地区建设用地指标相对充足，但因基础设施建设滞后，产业配套不足，难以有效利用当地资源推动绿色产业的转型升级。基于此，优化土地资源配置成为关键。
全地域美丽中国建设的对策建议
建立区域间减碳帮扶机制，促进区域梯次有序碳达峰。针对“双碳”目标对全地域绿色低碳转型提出的新要求，构建区域间减碳帮扶机制成为推动美丽中国建设的关键策略。鉴于我国发达地区通过省际贸易向欠发达地区转移大量碳排放的客观事实，借鉴脱贫攻坚中先富帮后富的经验，构建区域间碳达峰帮扶机制，以区域间碳排放转移关系或能源输入输出关系为纽带，设定具体帮扶目标。首先，强化中央督导，确保各省份制定明确的碳达峰行动方案，强化全国一盘棋的意识。同时，制定差异化的碳达峰目标，明确发达地区和欠发达地区的责任和义务，防止将碳达峰任务“一刀切”式地层层分解，造成区域间碳减排力度“冷热不均”。其次，建立绿色产业帮扶机制，鼓励发达地区向欠发达地区转移绿色产业，同时加大对欠发达地区清洁能源、生态旅游等领域的投资，推动区域产业整体绿色转型，实现优势互补，共同发展。再次，建立健全智力支援机制，通过互派干部、培训交流、加强低碳技术与管理经验共享等方式，推动形成常态化、制度化的智力支援工作机制，帮助欠发达地区培养一批精通低碳技术、碳核查、碳交易的高水平人才队伍。最后，构建区域间碳达峰协作成效考核评价体系，将协作帮扶成效纳入地方政府绩效考核范围，形成激励约束机制，推动区域协同减排。
实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，完善评价机制。针对各地区自然条件和经济发展水平差异大、建设美丽中国主要难题不同的挑战，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，辅以完善的评价机制，成为推动全地域美丽中国建设的重要组成部分。这一制度在充分尊重自然规律和区域差异的基础之上，利用现代化的生态环境治理手段，严守我国生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。首先，为形成全国一盘棋的生态环境保护格局，需协同推进降碳、减污、扩绿、增长，同时将任务分解到各区域，明确地方政府的实施主体责任，构建起自上而下、层层落实的生态环境保护责任体系。其次，为提高生态环境管理工作的有效性，依据各地区面临的关键环境压力源和脆弱环节，合理制定差异化的生态环境保护和治理措施。如中部和东部相对发达地区应聚焦城市绿化与工业污染治理，西部地区强化荒漠化治理与生态保护，东北和华北地区推进能源转型与农业面源污染治理。此外，为提高生态环境管理工作的精准性，聚焦重点区域、重点流域以及重点行业的生态环境问题，实行精细化管控。针对青藏高原、三江源、长江和黄河流域河流岸线等重点区域，限制或禁止高强度的经济开发活动，以保护其独特的生态系统和生物多样性。同时，通过制定更严格的排放标准和环境准入门槛，推动化工、钢铁、建材等传统“三高”行业的绿色低碳转型升级。最后，为保障这一系列措施的有效实施，需要完善生态环境质量评价体系，将其纳入地方政府绩效考核，定期审计评估，动态调整策略，确保生态环境管理工作的持续改进和优化，进而推动美丽中国建设目标的实现。
建设新型能源体系，促进绿电消纳。深化能源革命，构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系，对于促进绿电消纳，实现全地域美丽中国建设目标至关重要。首先，需有序规划与部署跨区域的远距离能源传输网络，旨在将西部和北部地区丰富的清洁能源资源就地转换为电能，并通过特高压输电等技术手段实现全国范围内的高效输送与利用。其次，应鼓励中部、东部地区积极发展分布式清洁能源项目，以加速能源系统的绿色转型。具体而言，可借鉴浙江省“百万家庭屋顶光伏计划”的成功经验，充分利用本地清洁能源资源，如太阳能、风能等，通过分布式能源系统的建设，减少对传统化石能源的依赖，提高清洁能源在终端能源消费中的比重。同步推进储能技术的研发和应用，以有效应对清洁能源发电的间歇性和不稳定性问题，进而增强能源系统的灵活性与可靠性。与此同时，除了物理层面的能源传输和能源利用，还需创新能源市场机制。建立健全绿色电力交易市场，为清洁能源的实时消纳提供便利。鼓励和引导企业通过绿色电力交易、购买绿色电力证书等方式，积极消纳清洁能源。此外，不断加强政府的引导作用，如光伏发电“领跑者”计划，引导社会资本积极投入清洁能源产业，提升清洁能源市场竞争力。最后，积极探索智能电网、氢能等新兴技术，进一步提升能源系统的智能化、高效化和绿色化水平，抢占新型能源系统的发展制高点。
促进生产要素向绿色生产力集聚，打造绿色低碳高质量发展的增长极和动力源。全地域美丽中国建设的推进，离不开对稀缺生产要素的有效配置。当前，面对稀缺生产要素保障优势地区发展绿色生产力的能力仍有待增强的挑战，促进生产要素向绿色生产力集聚，打造绿色低碳高质量发展的增长极和动力源，成为推动美丽中国建设的紧要任务。首要举措是引导资金、人才等关键稀缺要素向绿色产业集聚。通过制定并实施绿色金融政策，同时设立绿色发展基金、发展绿色债券和绿色信贷等多元化金融产品，为优势低碳地区发展绿色生产力提供充足的资金支持。同时，完善人才引进和培养机制，为绿色产业发展提供坚实的人才基础。实现土地要素的高效配置。当前，我国虽已启动“城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂”试点政策，但交易规模有限、交易机制尚待完善。可进一步规范交易流程、拓宽交易范围，逐步建立起全国统一的建设用地市场，允许建设用地指标跨县跨省交易，促使高碳地区的用地指标向优势低碳地区流动。有效提升建设用地的利用效率，为全地域美丽中国建设提供强劲动力。
【注：本文系研究阐释党的二十大精神国家社科基金重点项目“协同推进降碳、减污、扩绿、增长的体制机制研究”（项目编号：23AZD060）阶段性成果】
【参考文献】
①孙金龙：《加快建设人与自然和谐共生的美丽中国》，《学习时报》，2025年3月21日。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
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