【摘要】当前，人工智能作为引领本轮科技革命和产业变革的战略性技术，已经具备改变人类生产生活方式乃至深刻影响世界的巨大潜力。构建包容、普惠的全球人工智能治理体系不仅事关全球公平问题，更会对全球发展、全球安全产生重要影响。然而当前全球人工智能治理的各类机制存在包容性和有效性不足的问题，并未形成全球人工智能治理的基本框架；在治理体系建设上，技术普惠愿景、多边机制协同行动仍然受到技术集中垄断、“脱钩”对抗行为的干预，而不平等的既有国际格局也在根本上阻碍包容、普惠的全球治理体系的塑造。中国有必要在《全球人工智能治理倡议》引领下，进一步从理念倡导、议程设置、多边合作、行动示范四个方向出发，推动包容、普惠的全球人工智能治理体系的形成。
【关键词】人工智能 《全球人工智能治理倡议》 国际治理 国际格局
【中图分类号】F49/TP18 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.09.003
【作者简介】薛澜，清华大学文科资深教授、苏世民书院院长、人工智能国际治理研究院院长。研究方向为公共政策与公共管理、科技创新政策、危机管理及全球治理。主要著作有《中国科技发展与政策（1978-2018）》、《国家创新系统的演进与发展》（合著）、《科技全球化与中国发展》（合著）等。梁正，清华大学人工智能国际治理研究院副院长、公共管理学院教授。研究方向为新兴技术治理、科技创新政策、研发全球化、标准与知识产权。主要著作有《科学、技术与创新经济学》、《前沿人工智能：发展与治理》、《人工智能治理框架与实施路径》（合著）等。
人工智能给人类社会发展带来新机遇新挑战，人工智能治理攸关全人类前途命运，是世界各国面临的共同课题。人工智能因其技术特性和议题属性引发一系列治理难点，包括各国缺乏治理实践经验与主导能力、国内议题与全球议题的传导性加强、新旧技术治理范式间存在摩擦等。[1]有鉴于此，人工智能的有效治理无法依靠单一国家和地区或市场力量完成，需要全球范围内的多利益攸关方秉持共商共建共享理念，共同构建包容、普惠的全球人工智能治理体系。
构建包容、普惠的全球人工智能治理体系的重要意义
当前，人工智能作为引领本轮科技革命和产业变革的战略性技术，具备改变人类生产生活方式乃至深刻影响世界的巨大潜力。在此背景下，构建包容、普惠的全球人工智能治理体系不仅事关全球公平问题，更对全球发展、全球安全产生重要影响。
对全球公平的意义。构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，是应对技术革命浪潮、维护全球公平正义的关键路径。该体系通过多边协作机制和资源共享模式，致力于平衡技术垄断与普惠发展、协调伦理风险与创新突破、弥合数字鸿沟与能力差异，为不同发展阶段的国家提供公平参与和共同受益的治理框架。其核心价值在于确保技术红利由全人类共享，而非加剧既有不平等。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理体系可促进发展中国家平等参与治理进程，打破技术垄断。当前发达国家在人工智能技术研发和规则制定中占据主导地位，发展中国家面临被边缘化风险。包容性治理体系通过联合国等多边机制，强调尊重各国主权和自主发展权，支持发展中国家平等参与国际规则制定。例如，中国推动联合国通过其倡导的加强人工智能能力建设国际合作决议，帮助多国提升技术能力，确保发展中国家共享治理话语权。这有助于打破技术垄断，推动全球治理民主化。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理体系可促进缩小全球数字鸿沟，实现技术普惠共享。技术鸿沟加剧了南北发展不平衡，一些国家因资金和技术短缺难以享受智能红利。普惠性治理体系主张建立国际技术共享平台，推动数据、算法等资源开放流动。中国提出《人工智能能力建设普惠计划》，通过跨国实验室和“一带一路”数字合作，助力发展中国家在医疗、农业等领域应用人工智能技术，减少发展差距。这种资源共享模式为技术弱势国家创造了跨越式发展机遇。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理体系可促进各方协同应对伦理风险，维护全人类共同利益。算法偏见、数据安全等问题可能加剧社会不公平现象，需全球协同治理。包容性体系倡导多边风险评估和伦理标准共建，例如，联合国推动制定透明度审查机制、中国提出《全球人工智能治理倡议》，都强调算法非歧视原则。通过协同共治，可避免技术风险由弱势群体单方面承担，确保人工智能发展符合全人类共同价值观。
对全球发展的意义。人工智能技术创新速度之快和应用范围之广令其有望成为全球经济繁荣的重要驱动力量。[2]但是，人工智能促进经济发展的核心问题在于人工智能的收益是集中垄断，还是包容普惠。世界繁荣稳定不可能建立在贫者愈贫、富者愈富的基础之上。[3]构建包容、普惠的全球人工智能治理体系不仅是实现全球公平发展的重要条件，也有利于促进人工智能技术和产业发展，更大程度释放智能向善的巨大潜力。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理体系是实现全球公平发展的基础条件。和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类共同价值，公平正义是世界人民的共同理想。但在现实世界中，少数国家或国家集团凭借经济、军事等方面的优势，借助国际旧秩序不合理的制度设计，以霸权主义、强权政治的旧思维垄断国际事务，严重威胁世界和平稳定。[4]因此，针对当前不同国家间人工智能技术创新和实际应用水平存在巨大差异的“智能鸿沟”现象，构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，确保人工智能技术红利能够惠及世界各国人民，缩小“智能鸿沟”，是避免人工智能成为“富国和富人的游戏”、[5]实现全球范围内人工智能公平发展的重要条件。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理体系是促进人工智能技术和产业发展的重要依托。从技术创新和扩散的一般逻辑来看，科技创新只有和工业化生产、市场转化结合后才能带来经济回报，技术通过扩散实现市场的拓展不仅符合技术创新的生命周期逻辑，也是现代产业发展最重要的外部条件。[6]先发国家需要通过技术扩散获得更多的市场份额、经济回报和再创新优势，后发国家则需要通过技术扩散实现自身的发展和追赶。构建包容、普惠的人工智能国际治理体系有利于促进全球范围内的人工智能技术扩散，帮助更多国家参与人工智能的技术创新和产业应用，在推动世界各国互利共赢、充分共享人工智能发展成果的同时，促进人工智能技术和产业快速发展。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理体系是释放人工智能技术“智能向善”巨大潜力的重要保障。人工智能带来的全球发展重大机遇不只体现在经济利益上，也体现在其协助人类解决可持续发展问题的巨大潜力上。有研究测算，在联合国提出的无贫穷、零饥饿、良好健康与福祉、优质教育、清洁能源、应对气候变化等17个可持续发展目标的169个细分项目中，人工智能有望对其中的134个产生积极的赋能作用，其赋能项目占比接近80%。[7]但是，无论是直接利用人工智能为具体的可持续目标提供技术解决方案，还是通过人工智能评估可持续发展进程、优化可持续发展决策，都需要各类参与主体拥有接入和使用人工智能的基本能力。在此背景下，构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，加快推进发展中国家人工智能能力建设，是充分发挥人工智能赋能全球经济增长和可持续发展、促进“智能向善”的重要保障。
对全球安全的意义。人工智能的发展在个体、国家乃至人类层面，衍生出技术滥用恶用、技术故障、经济社会受负面冲击等潜在风险。由于人工智能及其衍生的相关风险具有不可计算、不受控制、易接触、传导广泛等特征，因此没有国家可以在人工智能带来的全球性风险中独善其身，只有构建包容、普惠的全球人工智能治理体系才能真正实现共同安全和有效治理。
第一，包容、普惠的全球人工智能治理体系有利于协调各利益攸关方共同防范人工智能滥用恶用风险。人工智能作为一种重要的通用性、基础性工具，具备强大的自主学习和推理能力，一旦遭到误用、滥用、恶用，将引发深度伪造、恐怖主义应用、技术军事化等风险。对于技术落后国家来说，尽管人工智能未在其国内得以普及应用，但即使只有极少数个体和组织能够获取人工智能技术，人工智能低应用知识门槛的特性仍会导致相关国家面临严重风险；对于技术领先国家来说，鉴于人工智能的滥用恶用风险具有极强的外部性，相关国家很难独立于全球安全体系之外实现自身的安全保障。鉴于此，构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，促进各利益相关方共同参与，可有效防范人工智能滥用恶用风险。
第二，包容、普惠的全球人工智能治理体系有利于各方对人工智能技术故障风险形成广泛共识。人工智能技术透明性和可解释性不足等特性导致其涌现机理仍处于“黑箱”状态。受此影响，人工智能可能带来的技术幻觉、算法歧视等技术故障风险尚未得到有效解决，而这些风险在关键领域很可能误导人类，引发决策失误甚至战略误判。一旦人工智能系统发展出自我保护和自我发展的能力，甚至脱离人类控制，则有可能对人类生存安全构成威胁。构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，有利于各利益攸关方秉持共同安全理念，形成具有广泛共识的人工智能治理框架和标准规范，不断提升人工智能技术的安全性、可靠性、可控性，确保人工智能始终处于人类控制之下。
第三，包容、普惠的全球人工智能治理体系有利于各方携手应对人工智能大规模应用给经济社会稳定带来的系统性风险。即使不考虑滥用恶用和技术故障风险，人工智能技术变革的持续推进亦会对经济社会产生一系列颠覆性影响，引发劳动力结构调整、市场垄断、环境破坏、隐私侵犯等系统性风险，最终对全球政治、经济、社会、文化等领域的安全稳定构成冲击。构建包容、普惠的全球人工智能治理体系有利于各利益攸关方共同寻找解决方案，在充分发挥人工智能潜力为人类带来更大福祉的同时，减轻人工智能大规模应用可能产生的负面影响。
全球人工智能治理的进展与不足
随着人工智能逐渐上升成为攸关全人类命运的重要课题，2023年前后，以联合国、欧盟、中国、美国、英国等国际行为体的相关政策和策略性行动为标志，各国政府和国际组织在人工智能全球治理领域的参与程度和战略部署明显提升，人工智能国际治理呈现从多方主体向多边主体演化的特征。[8]但是目前看，各类治理机制都或多或少存在包容性和有效性不足的问题，全球性的人工智能治理框架尚未成型。
全球人工智能治理的最新进展。综合来看，以联合国为代表的国际组织、以人工智能安全峰会、七国集团（G7）和二十国集团（G20）为代表的多边机制、以中美为首的人工智能大国、以微软、谷歌等为代表的跨国企业等各类国际行为体都在不同程度上参与和推动了全球人工智能治理。[9]在此背景下，全球人工智能治理取得了一系列重要进展。
第一，以中国为代表的负责任的人工智能大国正在为全球人工智能治理贡献积极力量。鉴于人工智能产业的发展依赖巨额且长期的资本投入，目前人工智能先进技术基本掌握在少数人工智能大国手中，这些国家可以成为推动构建包容、普惠全球人工智能治理体系建设的重要力量。其中，中国作为负责任的大国，始终坚持“深度参与全球科技治理，贡献中国智慧，着力推动构建人类命运共同体”，[10]不断努力以能力建设推动人工智能技术包容、普惠发展。2023年10月，习近平主席宣布中国提出的《全球人工智能治理倡议》，为人工智能全球治理这一重大时代课题发出中国的引领强音；2024年7月，联合国大会协商一致通过中国倡导的加强人工智能能力建设国际合作决议；2024年9月，中国提出《人工智能能力建设普惠计划》，围绕各方尤其是全球南方期待的人工智能基础设施、产业赋能、人才培养、数据建设、安全治理等领域合作提出了“五大愿景”，并明确中方将采取“十项行动”，[11]为全球人工智能治理作出了重要贡献。
第二，联合国及其专门机构正在人工智能全球治理中发挥主渠道作用。作为目前最具代表性和权威性的政府间国际组织，联合国是全球范围内唯一有能力协调不同区域性人工智能治理愿景的政府间平台，有责任和义务在人工智能全球治理上发挥关键作用。[12]事实上，联合国系统也高度重视人工智能全球治理议题，通过一系列实际行动推动构建以联合国为核心的治理体系。例如，2023年7月，联合国安理会首次举行人工智能与安全问题高级别公开会议，呼吁成立类似国际原子能机构的国际人工智能监管机构；同年10月联合国正式成立了由33国专家组成的高级别人工智能咨询机构（High-Level Advisory Body on AI）；2024年9月，联合国“未来峰会”在其通过的《未来契约》附件——《全球数字契约》中将“加强人工智能国际治理，造福人类”作为五个主要目标之一，提出“确认需要采取平衡、包容和基于风险的方法治理人工智能，让所有国家特别是发展中国家得到充分和平等代表，并让所有利益攸关方有意义地参与”的治理方案。与此同时，包括教科文组织、国际电信联盟、世界卫生组织等在内的联合国专门机构还通过制定伦理准则、技术标准以及案例分享等多种方式为全球人工智能治理提供支持。
第三，其他各类政府间多双边机制正围绕人工智能全球治理议题展开积极对话。总的来看，政府间全球人工智能治理机制总体可以分为两类：一类是在传统的政府间国际治理框架内补充人工智能领域这一新兴议题，另一类是针对人工智能相关问题建立的新的政府间对话与合作机制。目前，两类治理机制呈现同步推进的特征。在传统机制方面，G20、G7、金砖国家合作机制、共建“一带一路”等政府间合作机制均将人工智能作为重要议题。例如，2024年，金砖国家成立了“金砖国家未来网络研究院人工智能研究组”和“中国-金砖国家人工智能发展与合作中心”，提出“要充分发挥研究组作用，进一步拓展人工智能合作，加强信息交流和技术合作，共同做好风险防范，形成具有广泛共识的人工智能治理框架和标准规范，不断提升人工智能技术的安全性、可靠性、可控性、公平性”，不断为全球人工智能治理注入更多发展中国家的力量。在新建机制方面，人工智能安全峰会、欧洲《人工智能与人权、民主和法治框架公约》等同样在最近一年取得了较快进展。
第四，以人工智能企业、科学家共同体等为代表的全球社区正积极投身全球人工智能国际治理体系建设。这些全球人工智能治理的利益攸关方通过全球性的共识宣言、报告论文和实践举措，协力共建促进人工智能特别是生成式人工智能治理的框架、原则、标准和措施落地。例如，2024年5月，包括智谱AI、OpenAI、谷歌、Meta等在内的全球16家企业于第二届人工智能安全峰会期间签署了前沿人工智能安全承诺（Frontier AI Safety Commitments）；以约书亚·本吉奥、姚期智为代表组成的科学共同体则通过“人工智能安全国际对话”（IDAIS）机制推动人工智能安全治理的信息沟通，于2024年3月和9月分别达成了《人工智能安全国际对话北京共识》和《人工智能安全国际对话威尼斯共识》。
全球人工智能治理体系缺陷。当前全球人工智能治理机制或多或少存在包容性和有效性不足的问题，与构建真正包容、普惠的全球人工智能治理体系仍有较大差距。
一是包容性不足。正如联合国《以人为本的人工智能治理》报告中描述的，目前大多数国家正在没有发言权的情况下被迫承受人工智能带来的风险，绝大多数国家在人工智能全球治理中的代表性和发言权严重不足。即使在联合国框架下，联合国秘书长设立的人工智能高级别咨询机构中，39位专家中有24位来自高收入国家，占比达61.5%，若再加上来自中国、巴西、南非、印度等中高收入国家和新兴经济体的11位专家，总占比接近90%。绝大多数中低收入和低收入国家对联合国框架下人工智能国际治理的参与极为有限。而其他多边治理框架下，美英等国主导的全球人工智能安全峰会中的领导人会议仅对“受邀国”开放，形成的《首尔宣言》仅有G7国家、新加坡、澳大利亚、韩国和欧盟签署，其推动的国际人工智能安全研究所网络目前也仅有发达国家正式参与。美西方国家着力打造阵营化的“小圈子”、试图掌控人工智能全球治理主导权的行为，导致其推动的多边治理体系较之联合国框架更缺乏代表性。
二是有效性不足。当前各类人工智能国际治理机制主要以伦理规范、价值准则、行为守则、自律承诺、政策指南、监管指引、技术标准等不同形式的“软法”为主，既缺乏具有法律约束力的规则规范和国际条约，也未发展出足够丰富且能够满足不同需求的治理工具，[13]治理的有效性、确定性和执行力不足。同时，既有的人工智能国际治理机制尚未实现有效协同，导致人工智能全球治理呈现议题分散、机制重合、中心缺位的碎片化局面。特别是部分霸权国家出于提升自身在人工智能议题上国际话语权的目的，采取意识形态先行的全球治理策略和国际合作方式，带来更大的分裂，导致人工智能治理被转化为关联意识形态、文化理念和地缘政治的议题，[14]进一步弱化了人工智能国际治理的有效性。
构建包容、普惠的全球人工智能治理体系的难点与挑战
现有国际政治经济环境下，要构建包容、普惠的全球人工智能治理体系，在技术扩散机制、国际行为体行动与国际秩序格局等方面仍面临较为明显的挑战。具体表现在以下几个方面。
技术普惠扩散的愿景与技术集中垄断的态势矛盾。作为信息技术的最新发展，人工智能技术被广泛视为新一代通用技术（General-Purposed Technology），其同蒸汽机、电力设施等前代通用技术一样，具有促进生产力发展、经济社会转型和可持续发展的广泛前景。[15]但从时间节点来判断，当前人工智能技术仍处于大规模扩散前的早期关键时点，其赋能作用有待技术的进一步完善普及和应用落地释放。值此节点，技术普惠扩散的愿景同其集中垄断的现实态势形成鲜明对立，成为构建包容、普惠全球人工智能治理体系的首要挑战。
人工智能技术的普惠性扩散承载着社会平等、经济可持续发展的美好愿景。其首先体现在降低信息获取成本，优化公共资源配置。例如，在医疗领域，人工智能驱动的医疗服务可以为医疗资源紧张或匮乏区域提供较高质量的医疗诊断与治疗方案。其次体现在降低技术门槛，提高生产效率。人工智能技术的普惠分发有助于缩小数字鸿沟，帮助更多发展中国家和欠发达地区融入全球化、信息化进程，并实现自身的跨越式发展。这一愿景的实现高度依赖人工智能技术的易得可及与开放共享的程度，只有在全球范围内建立一个包容、平等、合作的技术生态，才能真正释放人工智能赋能发展的潜力。
然而，同技术普惠的美好愿景相对立的是，当前全球范围内人工智能发展日益呈现高度集中、规模垄断的趋势。这一趋势受多重因素叠加的影响。其一是当前的技术路线倾向于助长技术垄断。在“大数据-大算力-大模型”的规模定律（Scaling Law）下，拥有更多数据、更多算力资源的公司能够训练出参数量更大、性能更为优越的模型，并以此拉大同其他公司的技术差距。人工智能技术的发展呈现出数据规模巨大、算力资源集中、模型技术壁垒加高的垄断模式。其二是闭源的商业模式可能会强化技术控制和市场格局的集中化。在高额开发成本压力下，人工智能模型主要以闭源模式实现技术分发与利用。闭源模式下企业掌握核心技术的控制权，并通过计费授权访问的生态绑定增强其市场资源的集中度和竞争壁垒。这一路径不仅一定程度上限制了人工智能技术的广泛分发和传播，也对多方主体参与创新、推动技术可信落地产生了一定影响。[16]其三是超级企业垄断技术供给的风险突出。技术发展的规模定律与闭源商业模式结合，进一步放大超级企业或超级平台的垄断效应。DeepSeek开源模型发布以前，先进模型主要以闭源方式发布，以OpenAI为代表的少数科技巨头相较于高校、科研机构已取得显著的优势地位。[17]超级企业的技术优势实质性转化为技术性权力，影响着全球技术分发与标准规则制定。[18]私营垄断的数字产品供给模式也引发公共需求与商业利益间持续紧张，无法满足社会对普惠性技术供给的广泛期待，更易加剧社会资源分配不均与全球数字鸿沟。
多元机制的协同努力与“脱钩”对抗的撕裂行为矛盾。在技术包容普惠的愿景下，基于多边机制协同努力达成人工智能的技术共享、规则共建和发展合作已成为国际社会倡导的主流方向，并在近两年时间内取得显著进展。然而在合作共建的国际主基调之外，却出现少数国家加高技术壁垒和挑起地缘政治冲突的“离调”。这一撕裂行为正在消解国际社会的共建成果，侵蚀国际合作的信任基础。
2024年以来，国际组织、国家行动体在推动包容、普惠人工智能发展方面采取了一系列实际举措。其中最具标志性的是2024年7月1日联合国大会协商一致通过中国倡导的加强人工智能能力建设国际合作的决议，提倡通过国际合作帮助发展中国家强化人工智能能力建设，弥合全球数字鸿沟，实现人工智能包容普惠发展。140多个成员国联署，充分表明国际社会已就人工智能技术的包容和普惠发展达成共识。在此共识基础上，中国发布《人工智能能力建设普惠计划》，同赞比亚使团共同推动人工智能能力建设国际合作之友小组落地，基于金砖国家合作机制扩展中国同金砖国家的人工智能发展合作，同老挝共建人工智能创新合作中心[19]。作为负责任的人工智能大国，中国积极推动更多发展中国家在人工智能发展中平等受益、共谋发展、共享成果。
2025年2月，在巴黎举行的人工智能行动峰会上，包括中国、法国、印度、欧盟在内的60个国家和国际组织共同签署了《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，再次强调基于人工智能能力建设缩小数字鸿沟、促进发展中国家平等发展的必要性和紧迫性。但也要看到，即使在“开放而不筑墙、互通而不脱钩”的共同诉求与呼吁下，个别国家“脱钩”“筑墙”、破坏国际合作的对抗性行为也层出不穷。巴黎人工智能行动峰会上，美英拒绝联署声明为合作共建的未来蒙上阴影。特别是近年来，美国意图垄断其在人工智能领域的领先地位，持续构建排他性小圈子，从“小院高墙”到“大院高墙”，接连针对无人机系统、智能网联汽车、芯片制造等关键领域采取出口管制措施，发布《人工智能扩散出口管制框架》，人为制造人工智能全球供应链的“三六九等”，实质是以单边霸权规则固化技术等级，以地缘政治博弈裹挟普惠愿景。由此，在少数国家的对抗行为影响下，人工智能领域深化国际合作的进程受到明显干扰。
平等有序的多极化趋势与既有不平等的国际格局矛盾。多极化是世界变化和历史发展的基本趋势。[20]根本上说，当前包容、普惠的全球人工智能治理体系建设的难点与挑战集中反映着既有不平等的国际格局向着多极化方向演变的结构性障碍。长期以来，国际格局呈现不平等发展的态势，并集中表现在资源财富分配与权力分配上的不均衡。发达国家在经济全球化进程中享受过度红利，进一步拉大同发展中国家在经济发展、利益分配上的差距。与此同时，多极化的力量也逐渐萌芽壮大，“全球南方”的群体性崛起，客观上推动国际体系的实力对比朝着均衡化方向发展，并促使国际格局加快向多极化方向演变。《2025年慕尼黑安全报告》开篇指出，世界“多极化”已成为不可否认的事实。[21]但全球治理体系并未充分反映国际格局同力量对比的变化，西方发达国家仍妄图垄断国际事务话语权，限制发展中国家的充分发展。[22]
现阶段，科学技术进步已构成国际秩序变迁的直接动力，人工智能技术作为关键变革技术，正在重塑全球经济、社会与文化结构。然而，在既有不平等分配与治理格局下，人工智能技术引发的变革并不会均衡地惠及所有国家和地区。发达国家凭借其技术优势和资源积累，继续在人工智能领域占据主导地位，不仅影响了人工智能技术资源的全球分布格局，还可能进一步加剧既有的不平等。当前在人工智能领域已经可以观察到一些征兆。其一是全球技术红利分配与国际劳动分工上的不平等。在人工智能技术应用和发展过程中，发达国家通过高端技术研发和创新获取巨额经济利益，而发展中国家则因缺乏技术能力和基础设施而被迫参与低附加值的工作。当前人工智能技术背后的“隐形劳动”（Invisible Labor）问题突出，例如，数据标注和内容审核等工作虽然是人工智能系统运作的基础，但其劳动价值却未能得到充分认可和合理回报，而大量基础、低廉的数据标注、内容审核工作为“全球南方”国家外包完成。[23]其二是劳动力替代与就业市场冲击。自动化和智能化的普及将给劳动密集型产业和岗位带来严重冲击，而这些产业目前多分布在“全球南方”国家。联合国贸易和发展会议新发布的《2025年技术与创新报告》显示，在现有趋势下，人工智能发展将进一步加剧全球南方国家的不平等，并显著冲击其就业市场。[24]
中国参与和构建包容、普惠的全球人工智能治理体系的对策建议
2025年4月，习近平总书记在二十届中央政治局第二十次集体学习时强调：“人工智能可以是造福人类的国际公共产品。要广泛开展人工智能国际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献。推动各方加强发展战略、治理规则、技术标准的对接协调，早日形成具有广泛共识的全球治理框架和标准规范。”习近平总书记的重要论述为我们解决当前全球人工智能体系建设的难点和问题指明了方向。中国作为负责任的人工智能大国，有必要从理念倡导、议程设置、多边合作、行动示范四个方面出发，进一步参与和推动包容、普惠的全球人工智能治理体系建设。
坚持以《全球人工智能治理倡议》引领治理合作。在理念倡导上，中国应继续在《全球人工智能治理倡议》指导下，一是坚持人类命运共同体理念的基本立场，将人工智能国际治理视为合作而非竞争的领域，广泛同发达国家与发展中国家开展合作。倡导“以人为本”“智能向善”的基本原则，为人工智能技术发展划定价值基线。二是坚持发展与安全并重的理念，认识到人工智能治理并非只有面向风险的安全考虑，也需贴合各国人民的发展需求促进技术和产业创新。积极推动人工智能全球创新发展，并推动共享型全球治理模式，确保发展中国家也能在人工智能发展带来经济社会显著收益的过程中分享红利。
围绕包容普惠推动全球发展议程设置。在议程设置上，中国应当发挥更加积极的作用。具体而言，一是围绕“加快落实人工智能能力建设”设置议程。继续围绕《人工智能能力建设普惠计划》的愿景目标和行动计划，在中国搭建的各类国际合作平台，如世界人工智能大会上，号召更多国家参与人工智能领域的南北合作、南南合作和三方合作。借助DeepSeek等开源模型所具有的低成本优势，探索利用开源技术为非洲、拉美以及东南亚国家等新兴经济体提供人工智能应用的解决方案，加速人工智能普惠进程。二是围绕“人工智能技术标准和基础设施互联互通”设置议程。积极参与和推动数据采集、算法评估、模型训练等人工智能国际标准的制定，倡导制定能够反映全球不同国家和地区利益和需求的相关标准，促进人工智能技术标准和基础设施的互联互通并提高互操作性。三是围绕“人工智能赋能可持续发展”设置议程。将人工智能能力建设同联合国可持续发展目标、2030可持续发展议程以及《未来契约》框架挂钩，强调人工智能发展治理合作对于赋能绿色发展、应对气候变化、保护生物多样性的巨大潜力，借助已有国际议程设置扩大相关方面对人工智能发展议题的关注度与讨论度。
打造多层次、立体化的多双边合作机制。在多双边合作上，建议中国围绕人工智能议题打造多层次、立体化的多双边机制，充分发挥多方主体协同参与治理的优势，共同推动技术的包容普惠发展。具体而言，一是继续支持联合国发挥主渠道作用。联合国及其附属机构在推动全球人工智能包容、普惠发展上发挥着不可替代的作用，在联大通过的加强人工智能国际合作的决议，以及人工智能能力建设国际合作之友小组建立基础上，充分依托联合国相关议程和活动推动人工智能能力建设工作，促进联合国层面对包容、普惠理念的理解和认可。二是用好共建“一带一路”、金砖国家合作机制等多边合作平台。利用区域性的多边合作机制，加强与人工智能后发国家在数据跨境流动、算力基础设施互联互通、科学研究和人才交流等方面的合作，推动“全球南方”人工智能能力建设。三是维护“中欧数字领域高层对话”“中法战略对话”等双边对话平台。在加强同人工智能优势国家与地区沟通对话基础上，探讨共同合作推动人工智能包容普惠发展、能力建设的可行方案。四是重视多利益相关方在全球治理中的重要作用。在政府层面的合作交往之外，开辟更广阔的民间合作渠道，充分调动和发挥科学界、产业界在知识分享、应用推广等方面的作用。
稳步推动多主题、针对性的务实合作。在具体行动上，建议中国加强同人工智能后发国家的务实合作，针对发展中国家在技术能力、基础设施、应用场景等方面的多样化需求、针对性地开展合作。一是继续推动人工智能能力建设行动。将人工智能能力建设作为中国对外援助的重要内容，协助发展中国家建设数据中心、云计算平台、5G网络等基础设施，为相关国家的人工智能应用提供硬件支持。二是推动技术研发和产业应用合作。通过共建人工智能联合研究中心、设立双边人工智能合作基金、支持中国企业、高校、科研机构建立海外分支机构等举措，以“项目化”的方式推动中国与发展中国家在技术研发和产业应用领域的务实合作。特别是聚焦医疗卫生、智慧教育、智慧农业等发展中国家普遍关注的人工智能具体应用场景，结合各国实际国情，打造一批中国人工智能技术出海落地、改善社会民生、促进“智能向善”的最佳实践项目。三是共同推进人才培养和公民人工智能素质教育。坚持“授人以渔”的理念，加强人工智能能力建设中短期教育培训，鼓励中国高校与发展中国家开展人工智能联合办学、培养博士生等活动，助力发展中国家培养人工智能研发与应用人才，推广人工智能科普和专业知识。
（本文系国家科技创新2030重大项目“新一代人工智能风险防范与治理手段研究”的阶段性成果，项目编号：2023ZD0121700；清华大学公共管理学院博士后王净宇、宋雨鑫对本文亦有贡献）
注释
[1][14]薛澜、赵静：《人工智能国际治理：基于技术特性与议题属性的分析》，《国际经济评论》，2024年第3期。
[2]J. Manyika and M. Spence, "The Coming AI Economic Revolution," Foreign Affairs, 2023, 102 (2).
[3]《习近平在二十国集团领导人第十九次峰会第一阶段会议关于“抗击饥饿与贫困”议题的讲话》，2024年11月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202411/content_6988029.htm。
[4]张宇燕、徐秀君：《倡导平等有序的世界多极化和普惠包容的经济全球化》，《求是》，2025年第4期。
[5]《习近平在二十国集团领导人第十九次峰会第二阶段会议关于“全球治理机构改革”议题的讲话（全文）》，2024年11月18日，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202411/content_6988048.htm。
[6]张倩雨：《技术权力、技术生命周期与大国的技术政策选择》，《外交评论（外交学院学报）》，2022年第1期。
[7]V. Azizpour et al., "The Role of Artificial Intelligence in Achieving the Sustainable Development Goals," Nature Communications, 2020, 11(233).
[8][13]贾开、俞晗之、薛澜：《人工智能全球治理新阶段的特征、赤字与改革方向》，《国际论坛》，2024年第3期。
[9]薛澜、王净宇：《人工智能发展的前沿趋势、治理挑战与应对策略》，《行政管理改革》，2024年第8期。
[10]《习近平：在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上的讲话》，2018年5月28日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-05/28/content_5294322.htm。
[11]《人工智能能力建设普惠计划》，2024年9月27日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202409/t20240927_11498463.shtml。
[12]阎德学：《全球人工智能治理：联合国的角色》，《国际问题研究》，2024年第4期。
[15]N. Crafts, "Artificial Intelligence as a General-Purpose Technology: An Historical Perspective," Oxford Review of Economy Policy, 2021, 37(3).
[16]郑晓龙、李家彤：《人工智能时代的开源与闭源技术模式探讨》，《中国科学院院刊》，2025年第3期。
[17]N. Ahmed; M. Wahed and N. C. Thompson, "The Growing Influence of Industry in AI Research," Science, 2023, 379(6635).
[18]梅立润：《技术置换权力：人工智能时代的国家治理权力结构变化》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，2023年第1期。
[19]庞革平：《中国—老挝人工智能创新合作中心签约》，《人民日报》，2025年2月25日，第17版。
[20]寰宇平：《携手推动平等有序的世界多极化》，《人民日报》，2024年3月26日，第3版。
[21]MSC, Munich Security Report 2025: Multipolarization, February 2025, p. 9.
[22]刘卿：《倡导平等有序的世界多极化：理论基础与实践路径》，《国际问题研究》，2024年第2期。
[23]P. Tubaro et al., "The Digital Labour of Artificial Intelligence in Latin America: A Comparison of Argentina, Brazil, and Venezuela," Globalizations, 2025.
[24]United Nations Conference on Trade and Development, Technology and Innovation Report 2025: Inclusive Artificial Intelligence for Development, 2025.
Building an Inclusive and Universal Global Artificial Intelligence Governance System: Realistic Challenges and Countermeasure Proposals
Xue Lan Liang Zheng
Abstract: At present, artificial intelligence, as a strategic technology leading the current round of sci-tech revolution and industrial transformation, has the great potential to change the way of human production and life and even profoundly affect the world. The construction of an inclusive and universal global AI governance system is not only a matter of global equity, but will also have an important impact on global development and global security. However, existing global AI governance mechanisms are not inclusive and effective enough, and have not formed a global framework; in the construction of the governance system, the vision of technological universality and the concerted action of multilateral mechanisms are still interfered by the centralized monopoly of technology and the "decoupling" confrontation initiative, and the unequal established international pattern is fundamentally hindering the development of an inclusive and inclusive AI governance system, which is a major obstacle to the development of the world. The established international pattern is fundamentally hindering the shaping of an inclusive and inclusive global governance system. Under the leadership of the Global AI Governance Initiative, China needs to further promote the formation of an inclusive and inclusive global AI governance system from the four directions of conceptual advocacy, agenda-setting, multilateral cooperation, and action demonstration.
Keywords: artificial intelligence, Global AI Governance Initiative, international governance, international pattern
责 编∕桂 琰 美 编∕梁丽琛
