作者：桂华 武汉大学社会学院教授、博导，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员
做好群众工作，密切联系群众，不仅是贯彻群众路线的体现，也是一套组织动员群众的基层工作方法。党的群众工作在不同时期发挥作用，关键在于实现了党的群众路线与群众工作方法的有效结合。将群众工作方法运用于社会治理，本质是将党的路线方针政策变为群众追求美好生活和参与社会公共事务的自觉行动。当前，大规模的资源输入和公共服务供给，构成基层开展群众工作的时代背景。如何借助资源输入来组织动员群众，扭转群众在社会治理中的客体化面貌并发挥群众的主体性力量，是提升群众工作能力的核心。
公共服务供给构成群众工作的基本背景
国家治理活动与社会治理活动在党的领导下开展，群众工作与国家治理存在辩证关系。自上而下地看，服务群众和一切为了群众是各项工作的目标所指，决定了国家政策和社会治理活动的基本方向，基层社会治理和执行各项政策最终是要回应群众诉求。自下而上地看，各项工作的开展和国家政策的有效落地，离不开对广大群众的广泛动员。调动群众参与社会治理的积极性、主动性和创造性，是提升国家治理效能的基本方式。群众工作既要服务群众，也要依靠群众。结合国家治理历程来看，不同时期党的中心工作和国家治理任务不同，使基层群众工作采取了不同的实践方式。
新中国的成立，社会主义基本制度的确立，使人民群众真正成为国家的主人。在广大农村，经过土地改革之后，取消了封建土地所有制，建立了“耕者有其田”的农民土地所有制，获得土地权利的农民摆脱了封建剥削关系。不过，这种小规模的土地占有形态在经济生产和社会治理上还存在局限性，因此，农村很快又推行了合作化运动，完成了从农民土地所有制向集体土地所有制的转变。
从新中国成立到改革开放前，基层群众工作包括两个环节：一是通过土地改革和社会主义改造，将农民从“传统”的经济关系和社会关系中解放出来，人民群众成为具有独立经济能力和独立意识的政治主体；二是重新组织农民，克服小农经济分散化的弊端，成立基层党组织和农村集体经济组织，让农民成为支撑社会主义现代化建设的积极力量。
改革开放后，基层工作以释放社会活力为基本主题。改革开放前，在广大农村建立的具有“政社合一”（即人民公社与农村基层政权组织合而为一）性质的人民公社体制和城市“单位制”，虽然实现了对群众力量的凝聚，但在高度集中化组织方式下，也出现了个体性得不到充分发挥的问题。20世纪70年代末期实行的改革开放政策，推动了整个社会组织体系的变革，带来了群众工作方法的变化。
改革开放后，首先是调整农村经营体制，各地在集体大生产下探索出了各种形式的生产责任制，如包产到组、包工到组等，最终确立了以“分田到户”为基本形式的家庭联产承包责任制。通过实行家庭联产承包责任制，农业生产打破了集体经营、集体分配形式，农民家庭成为基本经营单元，个体农户与集体以土地承包合同的形式确定权责关系，农民的自主性得到了发挥。在城市，随着社会主义商品经济的兴起、社会主义市场经济体制建设的推进，传统的“单位制”也开始解体，城市基层走向了社企分离、单位和社会的分离。
改革开放以后的群众工作存在两个特点：一是群众从集体或单位中走出来，成为独立的社会人，具有了个体化的面貌；二是在整个国家与社会关系的构建中，随着商品关系、市场关系的进一步发展，个体意识走向多元化，且出现了不同群体的分化，群众工作需要适应社会开放与流动的新形势。
以释放社会活力为基本主题的群众工作，在社会治理领域表现为引入了党委政府领导或引导、公众参与的多方治理理念。以乡村治理为例，改革开放后，广大农村以村庄为基本单元，建立起基层群众性自治组织，村民委员会在基层党组织的领导下开展基层治理活动。顾名思义，村民自治就是将群众组织起来办理自己的事情。在城市基层，随着“单位制”的解体，也建立了城市居民自治组织。
无论是村民自治还是城市居民自治，都降低了国家治理成本，也使得各级党委政府将主要精力投入到城镇化和工业化建设上来。改革开放之后，我国经济建设取得了巨大成就。20世纪90年代，党中央提出建立社会主义市场经济体制，群众工作重点开始转向基层社会秩序的维护。
进入21世纪后，基层群众工作发生了新的变化。经过改革开放20多年的发展，我国经济实现持续增长，城镇化和工业化也取得了显著成效。与此同时，相对于经济建设，出现了社会建设相对滞后的局面。以农村工作为例，实行家庭联产承包责任制的重点是恢复农民的经济权利，农民不仅可以自主安排农业生产活动，而且能够将剩余劳动力释放出来，为改革开放以来的经济发展提供要素支持。改革开放以来，我国工业化与城镇化取得显著成就，背后的支撑条件之一就是农村向城市的大规模劳动力转移。伴随这一过程出现的是农村人财物要素通过市场化配置流入城市，而且有的地方出现了乡村的“空心化”现象。
21世纪以来，国家重新调整了政府与市场的关系，在继续加强经济建设的过程中启动了社会建设。以农村工作为例，针对“三农”问题，2000年之后，国家启动农村税费改革并取消了农业税，实现国家与农民关系的全面调整；国家又提出了“多予少取放活”方针，开启支农惠农政策，并启动各种形式的乡村建设。以取消农业税为节点，国家陆续启动社会主义新农村建设、美丽乡村建设、乡村全面振兴等政策战略，以推动城乡统筹发展、城乡一体化发展和城乡融合发展为目标，最终指向让农民共享社会主义现代化建设成果。伴随着各项政策的实施，国家加大了对基层的财政转移支付投入力度，推动各种公共服务供给、大规模的资源输入与公共服务供给，这些构成了当前开展群众工作的基本背景。
公共服务供给改革中出现的问题
进入21世纪后，国家提出了建设服务型政府的工作目标。建设服务型政府包括三重含义：一是对党的执政理念的凸显，强调把维护群众利益作为政府工作的出发点；二是对政府职能做出界定，通过建设服务型政府来促进社会主义市场经济的发展；三是对各级政府承担公共服务供给责任提出了新的要求。从这三个层面建设服务型政府，都会对群众工作产生影响。而具体到基层领域来看，政府公共服务边界扩大和供给能力提升，深刻影响了群众工作过程。
以乡村为例，在取消农业税之前，农村与城市一直维持着不同的公共品供给制度，即城市公共品由政府承担供给责任，而农村公共品主要靠农民自主供给。20世纪50年代后期，经过合作化运动建立起来的人民公社体制，不仅是一个组织生产的集体经济单元，而且也是组织起来提供公共服务和社会保障的公共品供给单元。新中国成立后，在很短的时间内，我国便在医疗、卫生、教育等方面取得了巨大进步，就得益于这种高度依赖群众并能够组织群众的基层公共服务供给方式。改革开放后，“政社合一”组织解散，农民生产重新以小规模家庭经营为基本单元。如何为分散的农民提供生产生活上的必需公共品，成为基层工作的关键。这一时期，国家较少直接去承担广大农村的公共品供给责任，经过“分田到户”的农民，通过民主程序成立村民委员会，以群众自治的方式进行农村公共品供给。
《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会的基本职能包括“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”，村民自治因此也可以理解为一种自我供给公共品的群众组织形式。
取消农业税后，国家取消了农村“三提五统”的收取，并严格监管村干部向农民筹资筹劳。与之相配套，国家推动公共财政向农村覆盖，不断扩大对农村公共品供给的财政预算规模。这样一来，农村公共品就发生了从以农民供给为主到以国家供给为主的转变。并且国家每年投入的涉农资源越来越多，农村公共品供给的水平也越来越高。包括农村医疗教育水平的改善、乡村路网电网建设、农业基础设施逐步改善，等等。总的来说，当前农村各方面的基础条件都发生了巨大的变化。大规模的支农惠农政策输入和持续的公共服务供给，不仅改变了国家与农民的关系，也在实质性地改变了基层群众方法。
深入到农村公共品过程中看，取消农业税之前，农民不仅以“三提五统”的形式承担了农村公共品供给成本，而且以投工投劳的形式直接参与到公共品供给过程。例如，当时各地农村最重要的一项工作是冬修水利。水利是农业的命脉，县乡村三级将包括农田水利在内的农业公共品供给作为基层中心工作，具体到村一级是由村干部组织农民开展各种小型公共品供给。这一时期，农民是村庄公共品供给的主体，农民在开展村庄基础设施建设的过程中，表达需求、达成共识、形成决策并具体实施，基层工作真正地体现了农民的主体性。
农村公共品以满足农民生产生活的直接需求为主，形态上细小琐碎，且各地情况差异较大。以农田水利为例，南方稻作区与北方旱作物种植地区存在较大区别，而且水稻种植地区的排涝水利与灌溉水利也存在形态差异。提供大量农村公共品的财政资金来源于中央或省级以上部门的投入，但是资金在下拨过程中可能会存在被基层挪用的风险，因此，国家在向农村加大资源投入的同时，也建立了一套严密的资金管理使用制度，使得农村公共品最终以标准化的形式供给。资金下乡的同时也带动了规则下乡，基层需要按照财政资金管理流程、财务管理制度等形式开展标准公共品供给。
在这套标准化的农村公共品供给制度下，国家、基层党组织和广大群众的关系发生了变化。在取消农业税之前，农民承担相当一部分的农村公共品供给责任，农民需要依托基层党组织才能发挥力量，基层党组织、村干部将农民组织起来，完成了对分散群众的组织化。取消农业税之后，在国家直接为农民提供公共品的过程中，基层党组织配合上级政府完成工作，乡村两级不再是基层工作的发动者。站在基层干部的角度看，上级政府下达的农村公共品建设任务，有时候可能会不符合当地农村的实际需求，导致少数基层干部被动应付。一方面，基层组织缺乏组织农民进行公共品供给的动力；另一方面，农民通过各种方式直接向政府表达公共品诉求，基层组织的权威性逐渐降低。
依托公共服务供给发挥群众主体作用
在社会治理实践中，农民的客体化往往与基层工作的行政化同步发生。结合公共服务供给来看，国家为广大群众直接提供公共品，这一供给链条越长，就越要求公共品标准化，最终可能会出现公共品标准化供给与广大群众多元化需求的不匹配。并且这一长链条的供给过程需要设置多项管理制度，如财务管理制度、资金使用绩效制度、自上而下的工作考核制度等，这些规章制度叠加起来，就可能会导致公共品供给过程的复杂化和制度成本上升。当国家供给的公共品与基层实际需求出现错位时，各部门还会强化自上而下的管理，进一步导致各项制度更加复杂，使得社会治理需要通过行政手段和强化行政管理来解决国家在直接供给公共品过程中面临的问题。
群众客体化不仅是行政化的后果，而且反过来也强化了社会治理的行政化程度。一些地方直接提供公共服务，针对的是抽象而笼统的群众，即只对群众做总体定性，无法识别群众内部需求的分化。
以农村工作为例，取消农业税以来国家不断加强农村的惠农投入力度，党的二十大报告强调要“坚持农业农村优先发展”。改革开放以来，经过城乡流动之后，农民已经高度分化，农民中既有进城群体，也有在村务农群体，既有高收入群体，也有低收入群体。当国家以标准化形式向农村提供公共服务时，有的群体可能会积极回应国家政策，但有的群体则可能表现消极。
为了督促基层更好地回应农民诉求，一些地区建立了自下而上的压力回应体系，如12345热线。广大群众的诉求可以通过12345热线向政府反馈，12345热线既是信息收集平台，也在政府内部发挥事务转办职能，经过12345热线转办到各个部门，要求限期回应并解决。12345热线起到了对政府职能监督的作用。各地建立的12345热线中最重要的一项功能是记录群众的满意度，上级政府通过满意度来督促下级政府。不过，深入考察12345热线的实践逻辑，不难发现，政府通过热线所接触的群众是纯个体形式的，政府与群众的关系是单向的，政府逐项解决群众所反映的问题，但缺乏对群众的组织动员。
群众工作的本质是发挥群众的主体作用。在很长时期内，国家组织农民参与社会治理和自主供给公共品，锻造了广大群众的主体性。当前国家加大各种形式的涉农投入，各级政府对服务群众提出了更高要求。这为做好群众工作提供了良好条件。
一是明确群众工作的基本方向。在资源大规模输入和公共服务高标准供给的背景下，群众工作需要进一步从“服务群众”向“发挥群众主体作用”提升。从公共服务供给本身来说，有一部分公共服务属于标准化的基本公共品，如基本医疗和义务教育。这部分公共服务可由国家直接供给。在此之外，还有大量与群众生产生活密切相关但形态上细小琐碎的公共品，如农村人居环境整治和卫生保持。这类公共品分布广泛、形态不规则、建设后需要日常管理，由国家直接供给的效率比较低，需建立以群众为主体的公共品建设、使用和日常管护机制。
二是采取有效的群众工作方法。第一步是抓住群众的真实需求，第二步是利用群众的需求来激发群众参与，第三步是将群众组织起来通过集体行动来满足群众需求。当前，基层开展工作面临着很高的规范化要求，有的基层干部完成工作的主要动力可能是回应上级考核。这种形式的公共服务供给，本质是替代群众对自身需求的表达，向群众提供公共服务，有时候可能会演变成基层形式主义。发挥群众工作优势，需建立以群众为主的诉求表达方式，如一些地区推行的农村“屋场会”“村民议事会”等。这些形式的群众诉求表达经过了基层民主程序，充分发挥了群众的主体作用。
三是利用公共服务供给来组织动员群众。自下而上地看，群众在不同方面存在公共服务供给需求，群众的诉求是真实存在的。自上而下地看，国家大力开展城乡基本公共服务均等化供给，国家向基层投入涉农资金和实施惠农政策。开展群众工作，关键是将基层真实需求与自上而下的国家投入结合起来。在一些不适宜由国家直接提供公共服务的领域，多采取“以奖代补”“民办公助”的资源投入形式，鼓励群众组织起来解决身边细小琐碎的事务，在日常生活领域，国家适当采取有限治理原则，倡导群众的事情群众办，基层政府减少包办代替行为。
四是将群众工作融入国家治理体系和治理能力现代化建设中。推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要逐步推动各方面体制、机制和制度的成熟稳定，而且需要解决规范制度与复杂流变社会的匹配性问题。社会转型使得国家治理体系很难以某种形式长期固定下来。在此背景下，一方面需要通过政治建设、制度建设为经济社会发展构建稳定框架；另一方面，需要在基层领域、政府与社会接触领域、非主要矛盾领域采取“放活”策略，以此来降低国家治理成本，这些领域蕴含着巨大的群众力量，具备开展群众工作的广阔空间。概言之，发挥群众工作优势是迈向国家治理现代化的重要维度。
