服务业高水平制度型开放存在的问题
一是服务业制度型开放的管理体制仍不健全。我国服务业开放跨部门统筹决策机制仍待完善，目前服务业开放政策制定部门之间的协调沟通机制还有待强化，部分行业主管部门对服务业改革开放的认识还需要加强，服务业开放与服务业发展的现实需求存在一定脱节、错位。同时，服务业开放涉及面广、门类众多、专业性强，不少开放政策需要突破现行法规，制定出台配套的实施办法和保障措施，这也是服务业开放滞后于现实需求的客观原因。
我国服务业准入后管理体制仍待优化。我国虽然大幅放开了服务业的外资准入，但对于服务业外资企业准入后的经营资格、经营条件、业务许可、管理人要求等限制条件仍然较多，服务业领域仍存在较多的“准入不准营”等制度型壁垒，无形中增加了外资企业进入及经营成本。根据OECD公布的服务贸易限制指数，2022年我国服务贸易限制指数为0.377，远超过OECD国家均值（0.224），与美国（0.215）、英国（0.157）、日本（0.165）等存在较大差距，且高于巴西（0.271）、马来西亚（0.344）等发展中国家。此外，我国实际开放水平仍然较低，且与发达经济体存在较大差距。如我国服务贸易占服务业增加值的比重不足10%，与世界平均水平（21%）存在较大差距。又如我国服务业利用外资占比虽然高达78%，但主要以租赁和商务服务业（18%）、房地产（14%）等劳动密集型领域为主，新兴服务领域利用外资较少，如金融只占5%，与美国（约20%）相比存在较大差距。
二是服务业制度型开放的便利化水平有待提升。服务贸易“单一窗口”便利化水平仍显不足。目前，全国积极探索将服务贸易相关事项纳入国际贸易，但实际上主要形成了地点和前台的统一，即“单一窗口”仅发挥了收集数据的作用，与服务贸易相关的海关、检验检疫、税务等部门的数据和监管仍是独立运行，“单一窗口”对服务贸易便利化的促进作用未能充分发挥。
支撑服务业发展的资金、数据、人员跨境流动等要素开放滞后。我国资本项目并未完全开放，不少离岸服务难以顺利开展。近年来，我国虽然制定了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，对数据跨境流动安全审查与评估机制作了明确规定，但是仍然缺少可操作的实施细则和标准，这也导致企业在开展数字贸易过程中面临诸多不确定性。我国在人员跨境流动签证、居留许可、执业资质、工作许可、国籍管理等方面较为严格，导致我国人员跨境流动和人才国际化不足，我国的外国人口占我国总人口的比重仅1%左右，而发达国家平均为10%，发展中国家约2%。高科技领域人才更为稀缺，根据加拿大官方发布的《全球人工智能人才报告》，人工智能专家主要分布在美国、中国、英国、德国等，然而美国占比为46%、中国仅11%，国际人才的短缺不仅与我国贸易大国地位不符，也严重制约了我国服务业国际竞争力的提升及服务贸易的发展。
三是对接国际高水平服务业开放的路径有待明晰。部分服务领域改革开放重点仍需厘清。目前，我国服务业开放通用性规则居多，对不同领域的针对性改革方式不够明晰。我国近几年主要通过放宽准入限制、缩减外资准入负面清单提升服务业开放水平，然而对于电信、数字服务贸易而言，我国与发达经济体的差距主要体现在监管透明度、竞争障碍、其他歧视性措施及人员流动等方面，因此在部分重点服务领域，我国对接国际高水平开放规则的精度有待提升。
不同服务领域开放措施需要进一步细化。在对标国际高水平规则时，我国不同服务领域的具体开放措施有待细化。如对于外资准入开放，不同服务领域在对标国际准则时也需细化。在建筑服务领域，我国与发达经济体的开放差距主要表现为跨境资本活动限制、企业法律形态限制以及高管专业技术能力要求等。在电信服务领域，放宽外资准入限制需要着重放开外资股比限制、跨境资本流动及数据流动限制等。
国际标准互认仍需进一步推进。在电子签名法规定、技术及资格认证要求等强制性标准方面，我国与国际的衔接互认有待加强。如在会计、法律、咨询、建筑等专业服务领域，我国缺少国际职业资质的互认制度，即使在基本实现粤港澳服务贸易自由化的情况下，也仅在建筑等少数行业或企业间实现了资质互认，在会计、医疗等专业服务领域，职业资格互认水平仍然有限，港澳专业人士须通过内地相关资格考试后才能获得执业资格。
四是试点平台对深化服务业改革开放的作用发挥需要加强。我国虽然在多个试点平台进行服务业扩大开放压力测试，并推广了多项实践经验与案例。但部分试点平台对服务业改革开放的重视程度仍需提升，如自贸试验区贸易自由化、便利化相关改革主要集中在货物领域。此外，部分开放平台管理体制机制还未理顺，如在自贸试验区、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点等不同试点平台，即便对于同一领域服务业开放，也经常存在多头管理、政出多门等现象，导致跨部门的改革开放任务举措难以快速落地。在我国试点平台已形成的经验和案例中，主要聚焦在提升便利化、提高监管能力、加强平台建设、培育新兴业态等，服务业开放发展经验不足。同时，真正创新性强、可操作、可落地的案例较少，导致相关案例与经验带动发展的能力不强。一些中西部服贸试点地区经济基础较为薄弱，主要以传统服务要素支撑发展，基本不涉及服务贸易新业态，难有实质性可推广的经验与案例。
五是参与国际服务业开放和服务贸易合作力度有待提高。一方面是我国服务业开放发展仍不充分，目前我国服务业占GDP的比重达53%，低于及美国（78%）及全球平均水平（64%）；服务业就业人口占比达47%，也低于美国（79%）及全球平均水平（50%）。另一方面是我国服务业利用外资及双边服务贸易合作水平仍然不足，我国服务业利用外资以租赁和商务服务业、房地产、科学研究、信息传输和计算机服务为主，这4个领域占服务业利用外资规模的比重约56%，而我国运输、分销、建筑等服务业开放水平较高的领域利用外资规模均较小。从双边服务贸易情况看，我国内地与香港双边服务贸易规模最大，约占内地服务贸易总额的20%；其次分别是美国（16%）、日本（6%）、韩国（4%）、英国（4%）。服务业开放发展不充分、服务业利用外资质量不高、服务贸易双边合作范围较窄等已成为我国服务业开放发展的重要制约因素，相关领域开放与发展也是我国对接高标准自贸协定中的难点与焦点。
推进服务业高水平制度型开放的思路与建议
第一，加强服务业开放发展的顶层设计。一是发挥好服务业和服务贸易发展部际联席会议的制度作用，加强各部门之间的协调沟通，完善服务业开放和服务贸易协同发展的顶层设计。二是建立国家部委和地方各级商务部门与重点服务企业联络机制，鼓励各地方结合自身服务业发展水平、服务业开放情况制定发展目标，由相关部门定期开展评估与考核工作，形成服务业开放部门合力与动力。三是加强服务业开放政策与服务贸易发展政策的理念协同、战略协同、管理体制协同、平台协同、政策协同、项目协同，推动实现更高水平的服务业开放支撑更高质量的服务贸易发展、更高质量服务贸易发展促进服务业开放升级的良性循环。
第二，进一步减少服务业边境后限制措施。以服务企业发展为出发点和落脚点，减少企业进入我国市场后的各项壁垒。一是以提高我国服务市场国内规制规范性、透明度为导向，进一步明确服务企业经营的资质要求、资质程序、许可要求、许可程序和技术标准，不断优化我国服务贸易营商环境，增强对全球服务贸易企业的吸引力。二是进一步减少限制措施，包括减少外资服务企业的税收限制、补贴限制、参与公共采购的限制、特许权使用费和许可费、审查费用和程序等，着力促进内外资服务企业公平竞争。
第三，主动对接国际高标准规则。一是对标OECD经济体平均水平，从服务业扩大开放措施、行业领域出发，制定有利于我国服务业国际化、市场化发展的开放规则，为构建更高水平开放型经济、更大程度参与国际经贸规则奠定基础。二是瞄准高标准自贸协定推动服务业开放，加快国内制度规则与国际接轨，加速推进CPTPP、DEPA等高标准协定谈判进程，构建与国际通行规则相衔接的服务业开放制度体系和监管模式。三是积极参与WTO框架下国内服务规制及电子商务等诸边谈判，加快落实已有谈判成果，加强国内外规制衔接，提升服务贸易自由化、便利化水平。
第四，加速推动与服务业发展相关的要素流动。一是加快实施人才强国战略，推出创业扶持、创新自主、政府奖励、柔性引进、配套服务等扶持政策，不断完善引进人才的政策体系。提升自然人移动模式服务贸易开放水平，建立和完善方便海外人才居住和就业的政策，制定相关管理办法，给予海外高层次人才及团队办理工作许可，永久或长期居留手续“绿色通道”，大力推进境外职业资格互认并放宽职业准入，放宽国际人才工作许可。二是推动数据跨境流动双边多边协商，推进建立互利互惠的规则等制度安排，鼓励探索数据跨境流动与合作的新途径，创新跨境贸易与投资相关的数据监管新模式，减少跨境数据流动合规成本，提升数字贸易自由度和便利度。三是推动支撑服务领域贸易投资相关的技术与资金自由便利流动，在确保国家安全的前提下，扩大我国技术和知识产权出口。加快推进人民币国际化进程，不断提升服务贸易人民币结算便利度，扩大人民币在国际经贸合作中的使用范围，不断提升“中国货币”的全球影响力。
第五，协同推进服务业开放试点平台统筹发展。积极打造以系统性开放、集成式创新、集群式发展为主要特点的标志性重大平台和项目。密切结合各服务领域的改革开放与发展现状，鼓励各试点平台制定服务领域差异化开放与创新发展措施。针对重点培育服务贸易示范企业和项目，鼓励各地区出台支持政策，形成示范带动效应。积极支持国家数字服务出口基地、国家文化出口基地、国家中医药服务出口基地建设，创新平台建设方式，鼓励企业参与公共服务平台建设，协同推动不同服务领域重大平台和项目集群式发展。以更大范围、更高水平、更深层次扩大服务业开放为抓手，以促进服务业发展为导向，在服务业扩大开放综合试点及自贸试验区等平台建设中进一步明确发展目标，在服务贸易创新发展试点中进一步探索服务业扩大开放新路径，充分发挥试点平台与试点政策的叠加效应。
第六，针对重点国别采取有针对性服务业开放举措。加快推进服务贸易国际合作园区建设，推进我国与发达国家加强技术含量高、创新能力强、附加值高的知识和技术密集型服务业开放合作，缩小与发达国家之间的差距。加强与“一带一路”相关国家“数字贸易+”服务业开放交流合作，支持数字企业走出去，抢抓数字市场发展红利。以RCEP实施生效为契机，深化与日韩在医疗健康、文化娱乐、数字经济、金融保险等现代服务领域的开放合作，加快形成服务贸易投资自由化和便利化的制度安排。在医疗、旅游、数字经济、物流等重点服务领域扩大与东盟国家的开放合作。通过加强与重点国别的服务业开放合作加速构建我国更高水平开放发展新格局。
（作者为商务部国际贸易经济合作研究院国际服务贸易研究所所长、研究员；商务部国际贸易经济合作研究院博士后付鑫、硕士研究生范羽晴对本文亦有贡献）
【参考文献】
①夏杰长：《以服务业开放为主要抓手形成全面开放新格局》，《财贸经济》，2022年第10期。
②金观平：《构建高标准服务业开放制度体系》，《经济日报》，2022年9月4日。
③李俊、付鑫、张威：《中国服务业开放与服务贸易协同发展：成效、问题与对策》，《国际经济合作》，2023年第1期。
④付鑫、李俊、张威：《入世20周年中国开放型经济发展成就、差距及新思路》，《国际贸易》，2022年第5期。
⑤国务院发展研究中心市场经济研究所课题组：《以制度型开放促进服务业改革深化的思路和建议》，《中国经济报告》，2020年第5期。
责编/于洪清 美编/宋扬
