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俭以善治:公共部门过好紧日子的路径

【摘要】“党政机关要坚持过紧日子。”中国共产党一贯重视党政干部的俭以养德、俭以律己、俭以治国。治者应俭:我们应更多地从“节约促进”的视角、遵循行为设计原理去思考如何促进党政机关和干部的节约行动,培养节约型治理者。善治必俭:除了基础性开支的节省以外,还应通过盘活存量、节用为民式预算、优化制度与流程、奖励预算节约行动等措施,实现积极节约。

【关键词】公共部门 紧日子 党政干部 【中图分类号】D630 【文献标识码】A

面对广袤的辖区、众多的人口、繁杂的事务和无尽的需求,公共部门容易产生扩权扩建、增收增支的冲动。纵观世界各国,公共部门规模持续扩大不仅体现在建筑规模上,更体现在人员规模、权力范围、财政规模等方面,集中反映在财政支出规模上。财政支出不断扩张会导致很多问题,比如机构臃肿、人浮于事、财政赤字越来越多、服务效率越来越低下等。因此,古今中外的有识之士,一直呼吁官方机构“取之有度,用之有止”。近年来,我国政府工作报告多次强调“要坚持政府过紧日子,更好节用裕民”。为此,财政支出要充分考虑规模适度性、项目合理性、流程规范性、使用效率性等问题。

组合拳打造节约型机关

中央部门带头,各级党政机关过紧日子,创建节约型机关。无节制的机关必然是奢侈的、浪费的。要控制机关规模(人员、场所、经费等)的扩张,首先需要一系列的规章制度,建构起防止机关规模扩张的有力约束。迄今为止,我们已经建成了比较完善的法规制度体系,包括国务院组织法、全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、预算法及其实施条例、机构编制工作条例,以及关于改进工作作风密切联系群众的“八项规定”“六项禁令”和专门的《党政机关厉行节约反对浪费条例》。这些制度要得到有效的贯彻落实,至少还需做好三方面工作:一是要建立健全机关单位内部相应的管理体系,二是要综合利用各种监督检查机制,三是要对违规浪费者进行问责。

节约型机关建设不仅需要党政机关领导和广大干部较高的党性觉悟,也需要党政机关内部自我管理的自律性和能动性的支撑。如果节约型机关建设缺乏机关及其干部的党性、自律性和能动性支撑,而完全成为一种外在强加的苛求,那么,就会变成一场上级与下级之间、外部监督者与内部行动人之间信息不对称的博弈。这种博弈不仅会严重损害节约型机关建设的效果和效率,而且还会严重违背党和国家节用裕民的基本思想。作为节约型机关建设的领导者和管理者,除了对机关干部的节约行为进行监管、对浪费行为进行惩处之外,更为重要的是要想方设法促进机关干部的节约行动——姑且称之为“节约促进”,以区别于简单的“节约监督”和“浪费惩处”。

“节约促进”的要旨是想尽办法促进人们对于节约行动(包括但不限于节约型机关建设)的知—情—意—行,使其知之、能之、愿之、乐之。从机关节约行为的培养与设计的角度讲,党政机构领导、机关事务管理者首先要通过组织宣传、动员大会等各种渠道广而告之行动的目标与内容,还要分析和寻找最能触发和激起机关节约行动的“锚点时刻”,提示大家采取节约行动。“锚点时刻”选择要力求精准,譬如下班时关空调这一节约行动的“锚点时刻”最好是下班时关闭电脑那一刻或锁上办公室门那一刻抑或是其他时刻。究竟何种时刻最为有效,因人而异,需要节约行动人能动自定。其次,除了广而告之、精准示之以外,节约行为管理设计者还应从两个方面解决“能”的问题,一方面是通过提供知识、技能、工具、资源等方式赋能行动者,另一方面是通过任务分解、提供便利化的行动渠道、简化不必要的要素与环节、降低行动成本等使要做的行为“容易做”。双管齐下,共同促进行为改变和微习惯的养成。由于人们常常将理论上的“应当”等于实践上的“必然”,将“知”等于“行”,将制度规定视为权威性真理,因此,特别容易忽视节约行为促进中的“能力”维度。最后恐怕也是最难的是“意愿”或“动机”问题。动机的确是行为的驱动要素之一,且许多人认为它是行为改变的真正驱动力,然而,“善变的、不明显的、相互冲突的动机,是个很难掌控的行为要素”。因此,在机关节约行为设计中,在广大干部对“俭以治国”“节约型机关”等理念取得方向性和政治性共识之后,不能停留在“为什么”上,而应将重点放在“做什么”“怎么做”上,通过“明确愿望”和“列出行为集合,探索行动方案”,将“意愿”具体化、操作化。

灵活开创性的积极节约

节约型机关建设主要节约的是国家治理与公共服务系统维持基本运转的基础性支出。这种靡费公帑的减少,或可间接减轻公众的税负,或可用于增加“发展紧要、民生急需”方面的支出,是党政机关和广大干部节用厚生、节用为民的重要渠道之一。除了这种基础性支出的节约以外,党政机关还有一些相对更为积极的“俭以治国”方法和举措。

盘活存量以开源。俗话说“钱不是省出来的”,只考虑节省不考虑增收不是积极的节俭。政府增收的常规渠道是征税收费,然而,由于疫情冲击和减税降费政策等原因此路基本行不通。如果有,倒是可以考虑对偷税漏税娱乐明星和网络达人进行补征税。比税费“开源”更可行的是,李克强总理多次在政府工作报告中提及的一个措施——“盘活财政存量资金和闲置资产”。受思维定势影响,谈到节约、讲到过紧日子,人们的注意力往往聚焦于要被削减的那一小部分,却忽略了思考如何高效地利用剩下的绝大部分资金和闲置资产。相对于政府要办的事情,政府的资金总是有限的;加之新冠肺炎疫情防控耗费了政府大量资金,致使个别地方政府已然入不敷出了。因此,政府能否有效盘活闲置资产、高效利用存量资金,直接关系到地方百姓的民生保障和经济发展。出租甚至变卖闲置资产只是最简单的“盘活”方法。建议地方党政领导在吃透中央有关政府和社会资本合作的相关政策的前提下,熟练掌握各种PPP政策工具,借助诸如不动产投资信托基金(REITs)、移交—经营—移交(TOT)、建设—运营—移交(BOT)等模式,在适合(准)市场化运作的公共服务、基础设施类项目上与社会资本合作,发挥财政资金的引领、保障与催化作用。特别要提醒的是,这些筹资融资方法的使用,需要精细化和专业化的合作意识、市场意识与合同管理能力。

节用为民式预算。精准、高效地花钱是一种高级节约。这种高级节约需要一种高级的预算:节用为民式预算。节用为民式预算首先是一种结果导向的预算,力求公共部门支出的每一笔钱、花出去的每一分钱都能用到刀刃上,取得尽可能大的成效。通过网格化管理系统、区域治理指挥中心和行业领域监测系统等平台,利用大数据、区块链和人工智能等先进技术,跟踪各部门、各领域、各层级的相关工作实况,实时、准确地测评工作绩效,促使预算开支朝着“为公民购买最佳成果”的方向迈进。其次,节用为民式预算是为民的、民主的。预算的规模和绩效结果的确定,既不是基于历史基数的测算,也不是从机构支出的项目本身出发,而是基于人民的需求、社会事业和经济发展的需要。节用为民式预算的操作要点是:根据人民需求和民生发展需要,确立政府预算的优先事项;根据人民的意愿,决定在优先事项之间进行预算的合理配置;明确每个事项要取得的成果,并确定每个优先事项的预算;以不高于预算的成本实现最佳的预期成果。此外,由于节用为民式预算的宗旨是为民节约,凡是有利于实现这一宗旨的政策工具或管理措施都应为其所用,譬如预算节余收益分享、绩效红利、工作流程优化等。

制度与流程优化。善治必俭。但凡是靠资源堆积树起来的样板项目,不仅因其不俭而不具有可重复性,而且因其资源利用效率不高,都不是真正的善治。“俭性治理”强调把钱用到刀刃上、高效地进行公共治理或提供公共服务。因此,“俭以善治”要求我们排查公共治理与服务中可能存在的低效、浪费因素,并采取有效应对措施。导致公共治理与服务低效、浪费的原因很多,主要有两个方面:一是公共治理与服务者问题,二是制度与流程问题。公共治理与服务中的许多低效、浪费问题,是由于预算制度的不合理造成的,譬如不断被诟病的“预算年度”起止日(公历1月1日至12月31日)与预算编制现实时间的不合,加之钱花不完本身就可能被归责或影响未来预算等,因此,即使可以结转,理性的策略仍是“年初预算足,年底突击花……”。这当然还与我国至今不允许“预算节余奖励”有关。不少预算制度的设计者和研究者过于看重预算制度的控制和约束功能,而忽略了其支持与赋能功能。对于预算资金的使用、审批和审查过于繁琐、严苛,有意或无意地扼制了公共治理与服务者的主观能动性,甚至连申请资金办事的动力都没有了;如果这些规定与实际需求相脱节,后果将更严重——“当用钱处没钱花,不需要处钱多多”。在大量财政支出采取项目支出形式的“项目治国”背景下,如果不精简优化项目审批和预算拨款流程,就难以奢望资金的节约、高效利用。此外,对于“项目治国”中的“专款专用”制度的合理性也需辩证看待,关键在于如何权衡资金的专用性—合规性与实用性—灵活性。基本上可以说,在各地方、各领域的公共治理与服务中,都存在一些不合理的制度规定和工作流程。要想公共部门节俭、高效地使用财政资金,必须想方设法消除其制度障碍和流程梗阻。我们可以在全国各机关事业单位持续开展制度清理与优化、业务流程改进之类的工作。这是节约型机关建设的升级版。

预算节余奖励。预算节余奖励也叫预算节余收益分享,是指当公共部门保质保量地完成其公共服务工作,并节省了一定财政预算资金的情况下,可以让相关组织成员分享一定比例的节余预算资金,以资鼓励。有不少人会反对在公共部门实施“奖励节约”。反对的主要理由有三:一是可能认为勤俭是政府工作人员应有的品行,不应该奖励;二是担心政府人员会弄虚作假骗奖;三是奖励的空间与策略在部门间差异很大,可能导致不公平。反对者可能高估了德性的行动力,低估了人性的控制力,低估了奖金的激励力,低估了管理制度设计者的实践智慧,最终可能扼杀一项重要的改革之举。美国一些城市这方面的实践表明,节余分红确实是一项很管用的鼓励节约预算的措施。从预算资金的使用效率角度看,预算节余奖励与在公共部门通行的绩效奖金是一致的,其目的都是为了鼓励公共财政预算资金的高效使用。如果我们能接受绩效工资或绩效奖金,就应当能接受预算节余分享。迄今为止,在我国,司空见惯的是因“节约吃亏”导致的“突击花钱”,却未有预算节余奖励制度,抑或是有节余奖励之实而未有其名。这种现象耐人寻味。我们认为,预算节余奖励恰恰是治理“突击花钱”的“特效药”,也是推动“俭以治国”“俭以善治”的重要之举。当然,这项制度的成败还取决于具体的设计与管理。节余奖励制度设计的要点包括:地方领导基于民意设立年度节约目标,每个部门根据自己的业务提出节约项目申请;项目预算的准市场定价,或者,各部门必须与私营部门一道同台竞争;将奖励目标建立在集体甚至是地区全体人员努力的基础上;项目预算节余在员工、部门和政府之间实施比例公平,只将一定比例的预算节余用于员工分红。此外,实施预算节余奖励的前提是中央和地方的相关权威部门同意放弃其对业务部门预算节余的绝对控制权。

(作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导)

【参考文献】

①汪德华、李琼:《“项目治国”与“突击花钱”》,《经济学(季刊)》,2018年第4期。

②曾勋:《政府过“紧日子”,不等于要让基层干部过穷日子》,《廉政瞭望》,2020年第10期。

③[美]戴维·奥斯本、彼得·哈钦森著,商红日、吕鹏译:《政府的价格》,上海:上海译文出版社,2021年。

责编/周小梨 美编/王梦雅

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[责任编辑:李一丹]
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