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以放权赋能改革破解基层治理困境

作者:颜昌武,系暨南大学公共管理学院教授、博导

“九层之台,起于累土。”打造现代化的基层治理新格局,是推进国家治理现代化的重要一环。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》,强调“向基层放权赋能”。当前,中央不断推出新举措,加大向基层放权赋能的力度。在向基层放权赋能的实践不断深入的背景下,本文聚焦“放什么”“怎么放”等议题,探讨如何通过放权赋能改革推进基层治理现代化。

基层治理面临哪些困境

基层治理应当以增进民众福祉为出发点和落脚点,以满足民众的实际关切为抓手,自觉夯实国家治理的基石。但在一些地方,基层工作仍然难以围绕民众需求开展回应性和前瞻性治理。基层的这种工作状态,源于其所面临的多重治理困境。

一是权小责大易“背锅”。权责适配是政府运行的基本原则,但在“上下对口、左右对齐”的职责同构体系和“一级抓一级,层层抓落实”的压力型体制背景下,处于权力末梢的基层政府常常面临权小责大、自主性匮乏的困扰。纵向政府间职能重叠,权责共担,事权与事责缺乏明晰的边界。基层作为“守土有责”的直接主体,其责任是最为清晰可见的,因而上级职能部门很容易以“属地管理”之名将任务分解下达。事责层层下沉,事权层层截留,基层成为事实上的直接责任人,但常因缺乏相应的事权而无所适从。

二是人少事多负担重。财政供养人员的只减不增,与基层工作任务的只增不减,构成基层治理中的一对突出矛盾。人手少,任务重,加班加点遂成为基层工作常态。基层负担重,首先是因为社会事务越来越繁杂,公众对政府的期待和要求与日俱增。其次,各种事务顺着压力传导机制最终传导到基层。最后,出于对资源竞争、晋升激励和积极避责等因素的考量,基层政府通常会主动加码。

三是事多钱少缺财源。在现行财政体制中,基层政府并不是完全意义上的一级财政。面临财权上收、事权下沉的双重挤压,基层用于提供公共产品与服务的财力更显得“捉襟见肘”,“保运转”由此成为一些地区基层政府的首要任务。

四是形式主义禁绝难。面对任务超载和资源匮乏的双重难题,部分基层政府难以完成工作任务,只好“实功虚做”“脱实向虚”,滋生出各种形式主义的应对方式。形式主义不仅使基层疲惫不堪,也很难让民众真正满意。

向基层放权赋能:放什么权、赋什么能

向基层放权,涉及到几个具体问题:第一,放给谁?第二,放什么?第三,怎么放?第一个问题似乎不言自明,但何谓基层,尚需细加考究。基层不只是一个行政层级的概念,更是一个治理界面的概念,是国家、市场与社会在基层交互的场域。从这个意义来讲,向基层放权,至少包括两个层面的内涵:一是在政府系统内,向基层政府放权,即由省市县三级地方政府向乡镇(街道)放权,推动治理重心下移;二是在政府系统外,由各级政府向市场和社会放权,减少政府对微观事务的控制与管理。要言之,向基层放权,意味着将村(居)委、社会组织和市场主体都纳入基层治理体系的权责框架内,使市场和社会这两种治理机制与科层机制有机衔接,三者相互作用,共同促进基层治理水平的提升。

这里重点探讨如何向乡镇(街道)放权。向基层放权赋能:一是要理顺纵向政府间权责关系,明晰基层权责清单。基层政府贴近辖区民众,对民众的公共服务需求有更为清晰的了解,但在实际运作中,基层政府履行职能时往往缺少相应的事权,一定程度上束缚了基层工作的主动性和创造性。这就需要理顺纵向政府间事权关系,合理界定事权中的权责体系,落实权责清单制度,构建责权匹配的纵向职权体系。要加大基层政府在公共服务供给中的决策参与权,着力推进行政执法权重心下移、执法力量下沉基层,实现公共服务供给与群众需求的精准对接。

二是要扩大基层用人权,优化人力资源配置。基层的人力资源匮乏是制约基层治理水平的重要因素。向基层放权,首先就要赋予基层以适当的人事统筹权。针对基层编制资源不足的问题,在严控总量的前提下,进一步推进基层编制资源的有序增长和精准下沉,鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制;在编制管理的框架内,对现有人员的分配,根据基层政府的基本职能和辖区公共事务的特点,实行动态优化配置;基层有权对下沉到辖区的上级部门工作人员的工作调度、人事考核和任免提出意见和建议。其次,盘活基层人事“存量”。要充实基层治理骨干力量,加强对基层治理人才的培养使用;要创新人事激励机制,将更多优秀人才留在基层;要建立规范的工资制度,确立合理的工资物价增长规则,并根据绩效考核实施年终奖金来提高基层工作人员收入水平,落实工作补贴政策;要健全社区工作者职业体系,探索将专职网格员纳入社区工作者管理。最后,激活基层人事“增量”。要在财力允许的条件下,采用市场化方式弹性引进人才;适时将优秀的基层工作人员和村(社区)书记纳入事业编制管理,形成对编外工作人员的有效激励。

三是要赋予基层以制度化的财源,使之具备履行公共服务职能所必需的财力。充足而稳定的财源是政府有效履行职能的重要前提,每级政府都应有稳定可持续的、与其事权相匹配的财源,基层也不例外。无论怎样改革,基层政权的运作都无法回避“钱从哪儿来”的问题。因而有必要通过放权赋能,赋予基层政府以更大的财政自主权。首先,要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指明的方向,“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重”,在对地方主体税种进行补位的基础上,使基层能够拥有制度化的自有财源,确立起财源与事权相匹配的财力保障机制。其次,要在稳定税源的基础上,重新划分县乡两级政府支出责任,提升县乡财政事权和支出责任划分的法治化和规范化程度,特别是要扩大乡镇(街道)自主预算经费的比重。最后,要推进基层财务自主核算,优化基层资金管理方式,增强基层经费使用的灵活性和机动性,“让打酱油的钱可以买醋”。

四是要规范上级督查考核权,释放基层工作活力。如果说前面三项举措重在“放”,此项举措则重在“收”,即在向基层放权的同时,也要适当约束和管控上级政府的权力之手。当前困扰基层治理的一个重要问题就是“监督下乡”,上级的督查考核过多过频,基层不堪重负。有必要在尊重上级权威的同时,规范上级督查考核的权力。首先,要严格对督查考核的计划管理,确保省市县三级政府对基层的督查考核规范化、制度化。其次,要严格控制督查考核的总量和频次,规范基层考核中的“一票否决”、签订责任状、示范创建等事项。最后,要完善考核评价体系和激励办法,避免过度考核、形式化评价,全面推进以实绩为导向的考核,同时加强基层对上级机关的反向评议力度。总之,要让基层干部不仅对上负责,更要腾出时间、沉下心来解决民众实际问题。

警惕放权赋能改革中可能存在的误区

改革开放以来,中央推行以“放权让利”为核心的体制改革,有力地推动了经济发展和社会进步。近年来,有的地方暴露出系统性的行政惰性,有的地方治理乱象丛生,有人认为是放权出现了问题,主张把权力重新收回来。但究其根本,问题不在放权,而在放权没放到位,或者放而不管,比如少数部门和地方在“放管服”改革中做虚文章、设隐门槛、造中梗阻,直接影响了放权的成效。放权赋能改革是为了更好地增强体制的弹性,赋予基层以更大的机制创新的空间,保护基层干事创业的积极性,让基层更好地为辖区民众服务。为了实现这个目的,必须警惕如下几种可能的误区。

误区一:放权就是让上级甩包袱。放权意味着上级政府要赋予基层更多的自主性,但对上级而言,放权不等于放责。基层对权力的运用是否依法依规、是否贯彻中央精神、是否增进了治理效能,都应当是上级政府密切关注的事项。放权之后,上级政府更应担当作为,既要加强对基层治理行为的指导和监督,也要及时为基层提供帮助、分忧解难,确保放权改革取得实效。但在实践中,有的上级部门以治理重心下移为名,把本应由自身承担的责任“下放”给基层,自身则保留对基层“念紧箍咒”的权力,使放权演变成“推责”。这种“甩包袱”式放权,既让基层苦不堪言,也使基层力不从心,加剧了权责失衡困局,有悖放权赋能改革的初衷。

误区二:放权就是让基层“任性”用权。放权赋能改革彰显了基层政府在基层治理中的突出作用。对基层政府及其工作人员来说,放权意味着拥有了更多的自主权。但是,放权不是让基层想干什么就干什么。有的地方在推行治理重心下沉后,基层获得了更大的权力,却给个别基层干部胡作非为提供了肆无忌惮的底气。他们自以为大权在握,无论是落实惠民政策,还是开展行政执法,都是凭交情、看心情,为所欲为。放权是为了更好地“用权”,为了发挥权力的最佳效能,为辖区群众提供更好的服务,因而放权必须是一种权责对等的制度安排,在赋予基层更大权限的同时,强调基层必须承担起更多的主体责任。对基层干部来说,手中的权力大了,更应对权力心存敬畏,切实做到严以用权、用权为民。

误区三:放权就是让市场与社会放任自由。政府不是万能的,也会遭遇“政府失灵”的挑战,因而,放权赋能的一个题中应有之义,就是放权给市场,放权给社会,把市场和社会该管的、能管的交给市场和社会。但是,放权并不意味着政府当甩手掌柜,也不意味着社会和市场可以任意作为,而是要恰当地处理好政府、市场与社会的关系,最大限度地发挥市场和社会的积极性和创造性,使市场有效率,让社会有活力,同时更好发挥政府作用。在社会主义市场经济条件下,政府不只是有限政府,更应该是有为政府。放权的过程也是监管不断强化的过程,只有做到放管结合,把该放的权放到位,把该管的事管起来,放出效率、放出活力,管出秩序、管出公平,才能营造人人有责、人人尽责、人人享有的基层善治新格局。

[责任编辑:王驰]