【摘要】当前，全球安全赤字加剧，全球安全治理的新矛盾和新问题频现，突出体现为全球客观安全威胁与日俱增和国家主观安全需求持续扩张之间的供需矛盾。国际法的规则供给、平台供给、纠纷解决机制供给，均遭受现实挑战，难以化解地区冲突造成的全球安全赤字。受现实主义逻辑影响的国际安全法治实践，加剧安全困境，泛化各国安全需求，动摇安全治理原则，导致全球安全供需进一步失衡。作为国际法治的维护者、建设者和贡献者，中国应参与国际法安全治理机制和治理理念的更新完善。在实践中，中国始终坚持以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，在此基础上完善安全领域的合作平台，使全球安全合作逐步从低敏感领域向高敏感领域递进，并以和合文化为基础推动多元化国际纠纷解决机制的完善。中国提出全球安全倡议，以共同、综合、合作、可持续的安全观，为重塑国际法安全理论基础贡献中国方案，有效改善全球治理的安全供需失衡。
【关键词】国际法 安全赤字 安全威胁 安全需求 全球安全倡议
【中图分类号】D99/D815.5 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2026.05.010
【作者简介】沈伟，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博士生导师。研究方向为国际法、金融法，主要著作有《国际经济秩序是如何形成的：法律、市场和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。
引言
当今全球治理面临严重的安全危机，传统安全威胁有增无减，地缘冲突与局部战争频发。党的二十大报告将安全赤字与和平赤字、发展赤字和治理赤字并列为人类社会所面临的重要挑战，[1]体现了我国对国际安全形势的最新判断，高度凝练当前全球安全治理的新困境和新特点。已有学者对全球安全赤字进行研究，并提出相应对策，为破解全球安全赤字提供重要的理论依据，[2]但现有研究尚未关注到全球安全赤字所反映的供需矛盾。当前，全球安全局势面临严峻挑战，安全威胁增加，部分源自客观环境的变化，但更多来源于不断加剧的地缘竞争与博弈，以及现实主义安全观、绝对安全观等各国主观安全需求的影响。安全供给与需求之间的矛盾，导致全球安全赤字加剧，全球安全治理出现新变化、新情况和新问题，亟待深入分析，寻找有效的治理方案。
乌克兰危机是全球安全赤字显著加剧的突出例证。此后，全球贸易、投资、资金流动减少，主要经济体之间“脱钩”程度加剧，限制性贸易政策和极限施压式制裁达到空前规模，经贸问题泛安全化，政治关系俱乐部化。这场危机促使欧洲安全秩序出现裂痕，主要大国对区域安全治理的基本原则和相互依存关系产生深刻分歧，极大程度地重塑欧洲安全结构，对国际法和国际安全治理体系构成挑战。
妥善化解全球安全赤字，是维护中国国家安全的必然要求，也是贯彻落实总体国家安全观、统筹国内国际两个大局的必然选择。本文主要探讨当前全球安全供需失衡的表征，分析全球安全赤字产生的深层国际法规则和理念缺陷，并从国际法视角，提出中国方案与治理进路。
全球安全赤字的供需变化
全球客观安全威胁增加。军事冲突的爆发和核战争风险的升级，是乌克兰危机对全球安全造成的最直接影响。尽管统计口径存在差异，但自乌克兰危机爆发以来，俄罗斯与乌克兰两国军队和平民的伤亡人数共计超过百万，造成的军备损耗、经济损失和战争破坏更是不可估量。俄罗斯总统普京曾在公开发言中声称“俄罗斯的威慑力量包括核武器”，正式提出“核警告”。尽管核战争的爆发仍然受到核威慑体系的约束，俄罗斯直接使用核武器的可能性有限，但并不能排除战争有进一步升级的风险。同时，核不扩散体系更加不稳定和脆弱，造成严重的核安全威胁。
人工智能等新兴技术的军事化应用，进一步增加军事行动的安全风险，使人工智能安全、芯片安全等非传统安全议题，逐渐渗透到传统安全议题中，传统安全风险量级不断提升、规模不断扩散。当前，人工智能技术的军事化应用，正在全面重塑武装冲突的方式，并显著加快战争进程，这意味着人工智能武器化带来的安全风险已经成为现实。在实战中，人工智能等新兴技术提高传统武器的命中精度和杀伤力，不仅可以有效实现精准打击，还使战争可能带来的负面影响不断扩散。乌克兰危机使人工智能等新技术的军事化应用，以及核威慑所带来的风险显性化、现实化，加剧欧盟、美国与俄罗斯之间的军备竞赛，国际社会陷入安全困境。
2021年，俄罗斯《国家安全战略》中即对美欧安全威胁表示警惕，删除对美欧友好的表述，转而采取敌对策略。《北约2022年战略概念》将俄罗斯认定为“对盟国安全和欧洲－大西洋地区和平与稳定的最重要和直接的威胁”，并建议增强对俄罗斯胁迫的抵御能力。乌克兰危机爆发后，法国、德国、波兰、捷克、芬兰、瑞典等欧盟国家纷纷采购巨额军火，加强军备建设，提升武器性能，日本也积极突破和平宪法的约束，强化军备，欧亚大陆安全局势显著恶化。[3]欧盟、美国和俄罗斯均在增强安全措施的同时，自我强化不安全感，加剧世界各国在军事领域的恶性竞争，增加传统安全威胁。
进一步，乌克兰危机带来的安全风险不断外溢，由欧洲地区的军事安全危机，转变为全球性、全领域的安全危机，引发和刺激全球各领域、各地区的非传统安全威胁。
首先，全球能源危机是乌克兰危机引发非传统安全危机的一个典例。在乌克兰危机爆发后，欧盟对俄罗斯石油、煤炭、天然气等采取一系列禁运措施，并对俄罗斯的石油实施最高限价。一系列能源领域的制裁和禁运措施，使欧洲遭遇能源价格高企的暂时性困难，俄罗斯也丧失大规模能源出口和发展先进能源技术的可能，南方国家遭遇更加严重的能源贫困，全球能源供应链面临断裂的风险。[4]
其次，全球供应链安全也在乌克兰危机中受到严重威胁，成为全球关切的非传统安全议题。一方面，乌克兰是重要的谷物供应国，中东和北非地区国家对其粮食出口依赖程度较高，因此，乌克兰危机导致粮食供应链受阻，威胁相关粮食进口国的粮食安全。另一方面，乌克兰危机加剧大国对抗，使各国对国家安全议题更加敏感，加大力度实施出口管制、禁运、制裁、安全审查等。部分国家滥用国家安全审查制度，加深国家安全政策对国际经贸规则的介入，反而增加供应链断裂风险，对全球供应链安全造成不利影响。
又次，数据安全问题成为乌克兰危机反射出的重要安全风险，亦是当前国际社会的主要安全议题之一。乌克兰危机爆发以来，以俄罗斯联邦武装部队总参谋部为代表的防务部门，通过恶意软件擦除乌克兰大量计算机设备的数据。网络攻击事件接连发生，并呈现愈演愈烈的攻击趋势，导致数据战争风险进一步加剧。
再次，环球银行金融电信协会（SWIFT）等金融公共产品的武器化，成为大国博弈的重要领域。环球银行金融电信协会作为全球最重要的国际支付“管道”，是美国的重要制裁方式，甚至被称为“金融核武器”。2022年2月26日，美国、英国、加拿大及欧盟主要成员国发布《关于进一步限制性经济措施的联合声明》，宣布切断部分俄罗斯银行接入环球银行金融电信协会系统的权限，对俄罗斯进行金融制裁。2022年5月，欧盟第六轮制裁将俄罗斯联邦储蓄银行纳入断联范围，配合冻结俄罗斯3000亿美元外汇储备等措施，对俄罗斯形成多维金融封锁网络。乌克兰危机后，美国对俄制裁工具涵盖资金流动限制、融资渠道阻断、支付清算隔离等5大领域12种金融制裁手段，形成系统性“极限施压”策略。[5]乌克兰危机后的全球支付清算体系“武器化”，暴露出国际金融基础设施的脆弱性与权力依附性，显示美国金融霸权的底层基础，使金融安全风险成为国家安全的重要风险来源。
全球安全危机日益凸显。2008年爆发的国际金融危机余波荡漾，全球直接投资还未恢复到金融危机之前的高位，发展中国家经济安全深受影响，经济可持续发展步履维艰。《2022年世界粮食安全和营养状况》报告指出，2021年全球重度粮食不安全人数已经增至9.23亿，2030年实现全球“零饥饿”目标压力巨大。全球生物技术竞争激烈，生物安全风险局面复杂，现有监管体系在应对新兴生物安全问题方面的局限性凸显。人类进入数字时代，安全议题范畴扩大，复杂性加大，风险来源更加复杂，数字安全带来全方位挑战，数字风险正在重塑国家安全议程。[6]
国家主观安全需求膨胀。全球安全赤字不仅表明单一维度的外部安全威胁或者安全能力匮乏，也是一种内外部安全供给小于主体对于安全需求的亏损状态。换言之，全球安全赤字实际上包含两方面的因素，即安全供给和安全需求。理解全球安全赤字，除关注军事风险及其附随产生的客观安全威胁外，各国主观安全需求的扩张和膨胀也是全球安全赤字的另一重要表现。
在乌克兰危机的背景下，各国对于安全议题的敏感度、关注度、警觉度和投入度不断提升，展现出对安全更为紧迫和绝对化的需求特征，进攻性的安全需求主导部分国家的安全战略。当前，欧洲安全架构呈现“北约为主、欧盟为辅”的特征，北约和欧盟的“双东扩”及“联盟化”趋势，[7]展现出欧洲安全战略的扩张倾向，不断压缩俄罗斯的战略与安全空间，这也成为乌克兰危机爆发的一个重要原因。
安全概念绝对化和安全威胁认知错位是国家安全主观需求不合理扩张的重要表现，这将在很大程度上扩大安全威胁认知、拉高各国的安全预期、强化安全需要，不合理地降低各国对固有不安全因素的容忍度，导致安全需求的泛化。以美国为代表的西方国家对现实主义安全观过度依赖，对绝对安全的强调构成全球安全赤字的一个重要来源。美国以军事实力的提升作为保证其绝对安全的基础，要求“维持美国无可匹敌的综合军事能力和增强国内的生存能力”。[8]时任美国总统奥巴马曾多次表示，美国军队需要具备“击败任何人的能力”，[9]可见绝对安全观在美国根深蒂固、影响深远，并在不同时期更新换代，呈现新的表现形式。在现实主义理念的指导下，美国着力重塑全球盟伴体系，采取大量的地区小多边同盟安排，提出与韩日共创“亚洲版北约”，试图通过扩大势力范围谋求己方安全的绝对化和权力的最大化。[10]近年来，美国通过各种方式巩固其唯一超级大国地位，追求“绝对安全”的表现更加突出，以损害他国安全为代价追求本国绝对安全，不合理地扩大本国的安全需要。
除美国外，欧盟及其成员国近年来也表现出更加具有进攻性的安全需求和诉求。2022年，欧盟颁布《战略指南针》，指责乌克兰危机威胁欧洲安全秩序，开启欧洲历史性“时代转折”，并将中国视为重要的安全挑战，呼吁欧盟及其成员国加强防务投资，以保障欧盟的安全。成员国层面也基于乌克兰危机调整国家安全战略，加大军备竞赛力度，采取更加具有进攻性的安全政策。例如，捷克在其2023年发布的国家安全战略中，直指乌克兰危机结束欧洲冷战后的和平时期，对捷克的安全构成根本威胁，并以加入北约和加大安全投入作为解决问题的根本对策。安全需求的不断扩张使各国对自身安全状况更加敏感，导致安全困境凸显，进一步加剧主观安全需求和安全供给之间的不平衡状况。
由于乌克兰危机带来的客观安全威胁具有联动性和多重性，各国对于国家安全的定义和覆盖范围不断扩大，倾向于更加主动地以国家利益和价值诉求形塑本国安全观，将更多原本不作为安全理解的价值纳入安全框架。欧盟《战略指南针》与北约“战略新概念”（Strategic Concept）均提及，将前沿新兴技术和颠覆性技术作为更深层次合作的领域，纳入其安全合作范围，体现出欧盟和北约的互动议题从传统安全领域，延伸至非传统安全领域。2021年，俄罗斯《国家安全战略》提出九大国家安全板块，既包括国防等传统安全需求，也大量列举人民安全、信息安全、科技安全、环境安全、意识形态与文化安全等非传统安全需求及具体的安全措施。部分原本不属于安全领域的社会议题也被赋予安全属性，甚至成为制裁工具。
全球安全赤字的国际法根源
美西方秉持的现实主义安全观，除过度消耗国家安全资源，还加剧国家间安全矛盾，破坏安全治理网络，恶化全球安全治理和合作。与此同时，全球安全治理体系难以有效化解全球安全困境和赤字。特别是作为全球公共产品的国际法和国际安全规则缺位，国际社会亟须对安全理念和安全规则加以修补和更新。
国际安全规则供给不足。全球客观安全威胁根源于全球治理赤字，国际法提供的安全公共产品供给机制滞后于实践发展，国际法的规则供给、平台供给、纠纷解决机制供给均遭受挑战。全球治理赤字表现在国际法治式微上，不仅缺乏权威且有效的国际规则和国际机制，而且现有规则和机制在应对相关挑战时，难以实现预期效果。关于战争等传统安全控制的国际法内容，在规则制定和实施上均有所欠缺。
在全球层面，国际法缺乏充足的安全规则及争端解决机制供给。2022年2月26日，乌克兰在国际法院依据《防止及惩治灭绝种族罪公约》向俄罗斯提起诉讼，请求国际法院采取临时措施。此后，国际法院以“防止争端加剧”为由，作出临时措施，要求俄罗斯立即停止在乌克兰的军事行动。然而，由于国际法院缺乏普遍管辖权，采取临时措施面临争议，《国际法院规约》和《国际法院规则》对不执行临时措施的后果也并未明确，难以发挥有效的制约作用。俄罗斯是联合国安理会五大常任理事国之一，具有一票否决权，因此联合国安理会也很难在乌克兰危机上起到实质约束作用。同时，国际法仍然以传统战争为预设对象，缺乏对人工智能武器等新型武器的调整规范，导致国际法在规范乌克兰危机的武力使用时稍显无力。
在欧洲层面，俄罗斯在既有欧洲安全法律框架中的边缘化，以及因法律解释差异而产生的认识分歧，成为欧洲安全法律体系受阻的实质因素。1975年，在欧洲安全与合作会议的框架下，包含华约成员国、北约成员国和不结盟国家在内的35个国家，在芬兰首都赫尔辛基签署《赫尔辛基最后文件》（以下简称《最后文件》），构成乌克兰危机前欧洲安全法律框架的基石。《最后文件》强调国家主权、领土完整、不干涉内政、和平解决争端等国际法基本原则，并明确“边界不可变动”等规范，确立美苏两大阵营的势力范围，也对军事演习等具体规则作出规定。《最后文件》有效缓和美苏两大阵营对抗的两个关键点在于，确立以“安全不可分割”为中心的欧洲安全秩序，并保证参与主体的全面性。[11]此后，1990年《新欧洲巴黎宪章》、1997年《北约—俄罗斯基本协定》、1999年《欧洲安全宪章》等一系列法律文件均再次强调“安全不可分割”理念，不断完善欧洲安全法律框架。
然而，欧洲各国对于“安全不可分割”原则的认知差异在冷战后愈发凸显，成为乌克兰危机国际法争论的一个焦点，欧洲的安全秩序也被事实上分割。虽然区域一体化合作机制一定程度上具有积极作用，可促进区域内部的安全合作，但其对于全球安全治理的消极影响不容忽视，乌克兰危机反映出以北约、欧盟为代表的封闭式区域一体化合作机制潜在的安全风险。
一方面，区域一体化合作机制容易使区域内部的成员认同，转化为区域间的对抗性认识，将“安全不可分割”狭隘地理解为维护集团内部安全，而忽视国际社会的共同安全。由于群体的身份通常是根据外来者定义的，为有效建构认同、加强群体团结，“他者”往往被定义为潜在的敌人或需要规训的对象。区域一体化合作机制在强化群体内部认同的同时，容易过分强调区域之间的差异性，进而演化为二元对立。欧盟和北约的影响范围持续扩大，基于两极秩序塑造冷战后的欧洲安全体系，而俄罗斯一直未被纳入北约的集体防御体系，导致欧洲的安全格局事实上被北约、欧盟分割，加剧阵营对抗。
另一方面，区域一体化合作机制可能引发其他国家对安全的担忧，加剧安全困境。国家追求自身安全所采取的可能引发他国不安全感的措施，不仅局限于提升自身的军事政治力量，也包括与他国建立联盟、军备集结等政治、军事措施。盟友或潜在盟友的支持，可能引发安全困境不断加深的螺旋。虽然区域性组织未必具备联合国集体安全机制的压倒性力量，但多国力量的聚合在实质上增强集团成员的力量，改变影响“安全困境”的物质条件。集团外的其他国家更有可能产生认知偏差，将区域性组织的安全行为认定为对本国安全的威胁。对此，现有国际法体系尚未提供有效的规则约束，在调整区域性安全机制与全球性安全机制的关系上协调性不足，造成跨区域安全治理困境。尽管《联合国宪章》第五十三条规定，区域性组织不能在没有安理会授权的情况下采取行动，但区域性组织可能通过对条文进行限缩解释，或者避免提交、延迟提交、修改报告、事后报告等方式，在国际法实践中予以规避。区域合作和全球安全共同体在同一国际法律体系中的协调性不足，甚至表现为竞争性，增强机制之间的对立倾向，加剧跨区域的安全治理困境。
非传统安全规则缺失。现行国际法缺少对新型安全议题的有效规制，导致乌克兰危机带来的非传统安全威胁，未能在现有国际法体系中得到有效化解。
首先，现行国际法体现出的安全价值主要局限在传统安全领域。传统的集体安全机制尚未涵盖经济、文化、环境、卫生等新兴安全领域，难以回应非传统安全风险与传统安全风险交织和转化所产生的安全需求。保障人权和人类安全与不干涉原则之间存在张力，联合国及既有国际法在维护非传统安全方面能发挥的作用较为有限。
其次，世界贸易组织法和国际投资协定（IIA）的制定都以新自由主义为基础，在转向过程中面临新自由主义与安全导向之间的激烈碰撞，集中体现为例外性规则数量较少、适用严格，规则供给不足。以世界贸易组织规则为例，一般例外虽然允许各成员方在一定条件下以保护公共道德、生命健康、可用尽的自然资源等事项为由免责，赋予各国平衡贸易目标与非贸易目标的选择权，但对其进行援引通常很难得到支持。
再次，以国际投资仲裁、世界贸易组织争端解决机制为代表的传统国际经济争端解决机制，受到各国安全利益保护需求的冲击，面临合法性危机。[12]欧盟于2025年7月18日正式通过第18轮对俄制裁方案，禁止俄罗斯投资者运用国际投资仲裁机制对欧盟成员国提起投资仲裁请求，深刻揭示传统争端解决机制面临的困境。
西方安全理念和理论基础存在缺陷。近代以来，现实主义是国际法制定和运行的主要逻辑基础，现实主义安全观也是国际法中安全规范制定的理论基础。现实主义理论视国际社会为无政府状态，[13]认为斗争和冲突不可避免，国际法和国际道德的规范作用有限，现实主义以“丛林法则”描述国际社会，将追求权力作为国际社会的生存要旨，安全观呈现泛化、政治化、权力化和极端化的特质。[14]
全球客观安全威胁的不断扩大，以及国家安全绝对化所导致的国家主观安全需求膨胀，本质上均是因国际法理论基础受西方现实主义安全观所影响。按照国家安全理论，国家可以通过两种方式降低不安全感，即内向的安全政策减弱国家自身的脆弱性，或是外向的国家安全政策调整自身资源分配、减弱外部威胁。[15]对抗式视角是现实主义理念在安全观中的体现，提倡以武力对抗武力，大国最大化提升相对权力是获得最大安全的最佳途径，一国无法在不威胁他国安全的情况下增加自己的生存机会，最好的防御就是有效的进攻。[16]对抗式安全观以零和博弈作为国家竞争的底色，促使各国频繁地使用武力或武力威胁，增加全球的安全风险。当下国际社会已陷入“安全困境”，若国家只一味注重本国安全能力的提升，对安全风险采取对抗性的态度，可能激化国家间的“行动-反应”模型。将对方的防御行动视为进攻行动，这不仅难以解决因全球安全结构性困境导致的安全赤字，而且将使全球安全赤字愈发严重。
同时，奉行现实主义安全观的国家往往忽略国际社会的共同安全，以及安全的互动性、相对性和平衡性，把追求绝对化和过度的国家安全（over-securitization）列为优先事项，导致安全需求过分膨胀、安全门槛设置过低，全球安全赤字愈发严重。目前，仅消除安全威胁或提升本国安全能力，已经无法有效化解全球安全赤字，甚至可能因过度强化本国安全，进一步加剧国际社会的“安全困境”。西方对抗式安全观对安全供需失衡产生重要影响，已在西方社会中自我固化。由于对抗式安全观在西方社会占据主流，与国际社会的阵营划分相结合，使对抗、竞争和敌视的理念在相对封闭的小圈子里得到加强，强化同一阵营内各国“一致对外”的对抗式认识，抵制与其认识不符的其他安全观的传播，产生“回音壁效应”（echo chamber effect）。[17]
对抗式安全观以自我为中心的国际交往准则，具有无限放大自我利益而牺牲他者利益的特点，存在着压抑他国安全而优先满足本国安全、忽视他国安全而放大本国安全的冲动和政策偏好。在对抗式视角下，国家往往倾向于与他国为敌，通过单独或者“小多边”安全保障机制，架空国际集体安全保障机制。[18]本国安全需求被绝对化，凌驾于国际社会整体安全利益之上。然而，这一视角只关注本国的安全问题，而忽视国际社会中安全的交互性，无法为国际社会的普遍安全缺失提供“药方”。全球安全赤字既产生于各国面临的个性化安全问题，又基于相互交织的安全风险、不断进行的安全博弈，以及交互影响的安全观念等超越个体性的原因而存在，对抗式安全观的单一性视角和对安全的绝对化，忽略全球化背景下各国安全间的联动，无法解释和解决全球化视野下的全球安全赤字。
全球安全赤字的国际法治理进路
丰富国际法的安全规则供给。在非传统安全领域，国际经济法对中美贸易摩擦等全球安全的重点议题，提供一定的规则供给，是当前运用国际法管控全球安全威胁、约束不当安全需求的重要法律依据。世界贸易组织作为国际经贸领域最重要的、具有普遍约束力的多边规则体系，仍发挥重要作用。国际投资争端解决中心（ICSID）通过无默契仲裁的方式，对东道国采取影响投资者权利义务的安全措施，实施准司法审查机制。约束各国的不当安全建构行动，可以发挥世界贸易组织和国际投资争端解决中心等全球性机制对于审查贸易、投资等领域措施合法性和正当性的重要作用，并且在已有国际法框架内，吸纳和推动新议题、新议程。
外部约束机制有利于消除国家间安全威胁和形成安全感，治理全球安全赤字，需加强各领域的国际法安全规则建构和供给，促进各安全领域的国际合作与条约达成。
一方面，针对乌克兰危机中凸显的核安全、军事安全等严重安全威胁领域，中国可以积极推动安全共识的形成，防止风险扩大或现实化。例如，针对人工智能武器带来的军事安全风险，中国于2021年向联合国提交《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》，在战略安全、军事政策、法律伦理、技术安全等多维度作出倡议，旨在通过各国对话与合作，达成规范人工智能军事应用的国际共识，构建有效的治理机制。[19]2022年7月，为聚焦人工智能军事化应用的规制方向，中国再次提出《中国关于“致命性自主武器系统”问题的工作文件》。该文件明确“致命性自主武器系统”的共识性特征，区分“可接受的”和“不可接受的”的自主武器系统，实施分级、分类管理，为规制人工智能军事化应用作出重要规划。[20]2023年，中国发布《全球人工智能治理倡议》，提出人工智能发展应坚持“智能向善”的宗旨，倡导各国应更加审慎负责地在军事领域研发和使用人工智能技术，为完善防范化解人工智能军事风险的国际法提供建设性参考。[21]又如，针对核安全风险，2024年7月22日，中国外交部发布《中国关于互不首先使用核武器倡议的工作文件》，对中国提出的关于互不优先使用核武器和避免军备竞赛的相关倡议进行细化。[22]中国的一系列倡议，有助于实现全球核威慑平衡，凝聚各国关于核安全的共识，缓解乌克兰危机造成的安全威胁扩大化趋势。
另一方面，需要构建覆盖面更广、框架更完善、规则更有效的安全治理机制，以应对当前多层次、宽领域、复杂性的安全问题。中国可以在新领域先行先试规制创新，在国际法规则竞争和博弈中提供“中国方案”和“中国版本”，以制度型开放、高水平对外开放应对安全议题。[23]习近平主席指出：“要着眼各国共同安全利益，从低敏感领域入手，积极培育合作应对安全挑战的意识，不断扩大合作领域、创新合作方式，以合作谋和平、以合作促安全。”[24]中国可以通过牵头各领域安全合作条约的谈判与签署，丰富安全领域规制各国行为的国际法依据，增进各国安全合作的信心。
完善和拓展国际法的安全治理机制供给。安全威胁的扩张与安全机制的失灵密切相关，化解安全赤字需要完善国际法下的全球安全治理机制，建构事前、事中和事后全方位治理的国际法安全规则。当前，各国竞相发起自身主导的多边安全对话机制，国际上出现多个具有排他性甚至是针对性的小多边机制。这些机制以成员间内向合作、外向竞争为基本特征，难以实现全球层面的安全治理效果，甚至可能激化阵营对抗。习近平主席指出，“联合国应该高举真正的多边主义旗帜，成为各国共同维护普遍安全、共同分享发展成果、共同掌握世界命运的核心平台”，[25]强调“我们应该坚决维护联合国权威和地位，共同践行真正的多边主义”。[26]联合国大会及安理会处理全球安全问题相关的决议，需要得到切实尊重并执行。联合国集体安全机制的有效运行，需要各国特别是大国的支持。以多边主义为基础的共商、共建、共享，是保障传统或非传统安全的最佳方式。
构建多元化的国际争端解决机制，以和合文化创新国际法的纠纷解决方式，是化解全球安全赤字的重要路径。西方国家在冲突调停方面不仅有一定的实践，也积累了一些成功的个案。但是，西方国家在对复杂冲突进行调停时，往往缺乏中立性，甚至利用强权威逼利诱，存在许多弊端。[27]全球文明倡议中融合而非对立的包容性思维方式，是中华优秀传统法律文化中“和合”精神的体现，为促使国际法的纠纷解决方式多元化提供理论基础。相互尊重是国际关系中常态化、稳定化互动的基础。以包容为关键的全球文明倡议，展现各国共同合作的美好愿景，在相互尊重的基础上，寻求世界各国的利益共同点，提供双方摒弃分歧、尊重差异的可能性，可以在新型国际秩序的建构和国际法改革中，发挥更为重要的作用。2025年5月30日，《关于建立国际调解院的公约》签署仪式在香港举行，得到国际社会的广泛支持和积极响应。由中国首倡的国际调解院，成为全球首个专门通过调解解决国际争端的政府间法律组织。国际调解院是中国为国际法治创新作出的重要贡献，既是维护《联合国宪章》宗旨原则的重要机制，又可以服务于国际软法和国际协调机制的运行，有助于超越零和思维，促进和平解决国际争端，构建更为和谐的国际关系。
重塑和转变国际法的安全理念基础。2022年4月21日，习近平主席提出全球安全倡议，为化解人类安全困境，维护世界和平提供全新的安全理念，为动荡变化的国际社会注入更多的确定性和稳定性。全球安全倡议的主旨要义是“六个坚持”，本质是以共同、综合、合作、可持续的安全观，替代对抗式视角的西方传统安全观，是推动形成以平等合作为原则、以人类命运共同体为主的全球安全治理体系和规则体系。全球安全倡议通过摒弃绝对安全理念，为重塑国际法安全理念基础提供行动指南，有助于约束不当的安全需求，促进全球安全供需平衡。作为破解全球安全困境的系统性方案，全球安全倡议得到130多个国家和国际地区组织的支持，明确写入140多份双多边文件。[28]
首先，全球安全倡议坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，坚持通过对话协商以和平方式解决国家间的分歧和争端，[29]注重集体安全与共同安全，摒弃对抗视角和零和思维。在处于无政府状态的国际社会中，国家的可信性对于信任的生成非常重要。信任信号的传递，是降低意图不确定性的有效手段。持续释放互惠合作信号，则是国家互动中的信任表达方式，有助于国家安全感的生成，化解安全困境。全球安全倡议秉持以合作促安全的理念，有助于推动集体安全机制和规则的形成和完善，并使各国产生对和平稳定的积极预期，有效发挥合作机制对安全感建立和维护的功能。
其次，全球安全倡议也是破解安全困境，抑制追求“超安全化”和“绝对安全化”冲动，树立理性主义安全观的善意信号。安全困境是信息不对称的产物，当各国充分了解彼此的意图时，安全困境更易消解。2020年，习近平主席以视频方式出席上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议时，提出“构建安全共同体”理念，突破西方冷战思维和权力博弈语境中的安全同盟话语，表达与世界各国进行长期安全合作、共享安全、建立人类安全共同体的意向，充分彰显大国的责任担当。[30]全球安全倡议倡导的普遍安全理念，可以改变部分国家对于中国发展意图的错误认识，消弭某些国家的安全焦虑，以更加积极、正面和主动的价值观和方式化解安全困境。
再次，全球安全倡议体现总体国家安全观统筹自身安全与共同安全的辩证、平衡的思想内涵，合理界定安全概念的边界。全球安全倡议通过强调相对安全而非绝对安全，开放安全而非封闭安全，共同安全而非个体安全，合作安全而非对抗安全，反对冷战思维、集团政治、单边制裁、长臂管辖、国内法不当域外适用等无视别国合理安全利益、追求自身绝对安全的行为。以全球安全倡议等为引领，中国主张走出一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路，保障人类命运共同体构建取得切实成效。全球安全倡议将本国安全与他国安全及全人类的安全联系在一起，指明他国安全、国际安全对本国安全的相关性和重要性。其中反映出的全球安全理念，是在尊重各国安全需求的基础上，平衡自我与他者安全，抵制以系统性侵犯和损害他国安全或全球安全为代价而维护本国安全的政策选择和行为偏好。
结语
全球安全供需的不平衡状态，不仅表现为全球客观安全威胁的增加，也表现为国家主观安全需求的泛化。全球安全赤字加剧的一个原因是国际安全规则缺失，国际法供给缺位，传统与非传统安全法律框架的滞后，阻碍国际法化解安全危机的效能，受现实主义逻辑影响的国际法治实践加剧竞争对抗视角，扰乱全球安全的供需平衡。
国际法安全规范的缺陷，对欧洲乃至全球安全法律框架的建构提出新的要求。缓解全球安全赤字应当从国际法出发，从安全需求和安全供给两个方面进行针对性治理。2023年2月，中国外交部发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》，提出12项可行倡议，其中既重申尊重各国主权等国际法基本原则，也提出摒弃冷战思维等理念层面的倡议，还涉及核安全、粮食安全、单边制裁、产业链供应链稳定等诸多传统与非传统安全领域的规则建构，为妥善解决乌克兰危机、化解安全赤字提供重要指引。[31]未来，中国需要充分发挥作为国际秩序的维护者、建设者和贡献者的作用，[32]推动全球和区域的安全合作，搭建安全合作框架和国际法规则体系，为全球提供公共安全产品，弥补现有国际法安全治理机制的缺失。同时，在国际法治中，应坚持全球安全倡议的理念，改变对抗式安全观，坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，抑制不当安全需求、平衡安全供需。
（本文系中国法学会研究阐释党的二十届四中全会和中央全面依法治国工作会议精神专项课题“中国式现代化和国际法主体性研究”和国家社会科学基金重大项目“美国全球单边经济制裁中涉华制裁案例分析与对策研究”的阶段性成果，项目编号分别为：CLS(2026)ZX030、21&ZD208；上海交通大学凯原法学院博士研究生陈徐安黎对本文亦有贡献）
注释
[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2022年10月26日，第1版。
[2]如沈伟、陈徐安黎：《“安全赤字”概念考：政策、学理和国际法》，《国家安全研究》，2024年第5期；吴志成、李汶桦：《全球安全赤字治理与中国的担当作为》，《国际问题研究》，2024年第2期。
[3]刘华、王东、殷萍：《总体国家安全观视域下全球安全治理的中国路径》，《国家安全研究》，2023年第4期。
[4]冯玉军、张锐：《乌克兰危机下国际能源供应链断裂重组及其战略影响》，《亚太安全与海洋研究》，2023年第3期。
[5]沈伟：《金融制裁与反制裁中的国家能力建设》，《财经法学》，2024年第5期。
[6]鲁传颖：《数字时代的国家安全治理：理念变迁与政策调整》，《世界社会科学》，2025年第1期。
[7]赵怀普：《欧盟与北约关系的演进逻辑及发展趋势》，《太平洋学报》，2024年第7期。
[8]兹比格涅夫·布热津斯基：《大抉择——美国站在十字路口》，王振西等译，北京：新华出版社，2005年，第27页。
[9]王志军：《论美国“绝对安全”神学政治与奥巴马“无核世界思想”》，《国际论坛》，2010年第1期。
[10]项昊宇：《“亚洲版北约”的历史脉络、现实争议与前景展望》，《东北亚学刊》，2024年第6期。
[11]王义桅、段悯农：《欧洲安全秩序重构：〈赫尔辛基最后文件〉的历史启示》，《俄罗斯研究》，2023年第2期。
[12]陈若鸿：《应对国际投资仲裁的合法性危机：反身法理念对审查方法的重塑》，《国际法研究》，2025年第5期。
[13]肯尼思·华尔兹：《国际政治理论》，信强译、苏长和校，上海人民出版社，2017年，第136、210页。
[14]何志鹏：《正确认识国际法的基本特征与作用》，《国家治理》，2025年第15期。
[15]巴里·布赞：《人、国家与恐惧——后冷战时代的国际安全研究议程》，闫健、李剑译，北京：中央编译出版社，2009年，第114～115页。
[16]约翰·米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海人民出版社，2008年，第16页。
[17]M. D. et al., “The Spreading of Misinformation Online,“ Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 19 January 2016.
[18]门洪华：《集体安全辨析》，《欧洲》，2001年第5期。
[19]《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》，2021年12月14日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/zcwj_674915/202112/t20211214_10469511.shtml。
[20]《中国关于“致命性自主武器系统”问题的工作文件》，2022年7月，https://documents.unoda.org/wp-content/uploads/2022/07/Working-Paper-of-the-Peoples-Republic-of-China-on-Lethal-Autonomous-Weapons-SystemsChinese.pdf。
[21]《全球人工智能治理倡议》，2023年10月20日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202310/t20231020_11164831.shtml。
[22]《中国关于互不首先使用核武器倡议的工作文件》，2024年7月22日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/jks_674633/fywj_674643/202407/t20240722_11457979.shtml。
[23]尹晨、檀榕基、周思力：《中国规制制度型开放的路径探析》，《复旦学报（社会科学版）》，2023年第6期。
[24]习近平：《积极树立亚洲安全观 共创安全合作新局面——在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上的讲话》，《人民日报》，2014年5月22日，第2版。
[25]《习近平出席第七十六届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话》，《人民日报》，2021年9月22日，第1版。
[26]《习近平出席中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议并发表重要讲话》，《人民日报》，2021年10月26日，第1版。
[27]苏若林、汪嘉妍：《全球安全倡议与冲突调停的方式创新》，《国际安全研究》，2025年第1期。
[28]《“各国人民对美好生活的向往就是我们的追求”》，《人民日报海外版》，2026年1月15日，第1版。
[29]《全球安全倡议概念文件（全文）》，2023年2月21日，https://www.mfa.gov.cn/wjbxw_new/202302/t20230221_11028322.shtml。
[30]《习近平出席上海合作组织成员国元首理事会第二十次会议并发表重要讲话》，《人民日报》，2020年11月11日，第1版。
[31]《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》，2023年2月24日，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zcwj_674915/202302/t20230224_11030707.shtml。
[32]王毅：《中国是国际秩序的维护者、建设者和贡献者》，2015年6月29日，https://www.gov.cn/guowuyuan/2015-06/29/content_2886246.htm。
China's Solution to the Global Security Deficit and International Law Governance
Shen Wei
Abstract: At present, the global security deficit has intensified, and new contradictions and problems have emerged frequently in global security governance. This is prominently reflected in the contradiction between supply and demand: the growing objective global security threats and the continuous expansion of countries' subjective security needs. The supply of rules, platforms, and dispute settlement mechanisms under international law has all encountered real challenges, rendering it incapable of addressing the global security deficit caused by regional conflicts. The international rule of law practice influenced by realism has exacerbated the security dilemma, generalized the security needs of various countries, undermined the principles of security governance, and further destabilized the balance between global security supply and demand. As a defender, builder, and contributor to international rule of law, China should participate in updating and improving the mechanisms and concepts of security governance under international law. In practice, China remains committed to the UN-centered international system and the international order underpinned by international law. On this basis, China has improved cooperation platforms in the security field, enabling global security cooperation to gradually advance from low-sensitivity areas to high-sensitivity areas, and promoted the improvement of diversified international dispute settlement mechanisms rooted in the culture of harmony and cooperation. By putting forward the Global Security Initiatives, China has contributed a Chinese solution to reshaping the theoretical foundation of security under international law with the vision of common, comprehensive, cooperative, and sustainable security, effectively improving the imbalance between security supply and demand in global governance.
Keywords: international law, security deficit, security threats, security demands, global security initiative
责 编∕李思琪 美 编∕梁丽琛
