由贫穷所引发的一系列社会问题是当今世界最具挑战的问题。贫困问题不仅被视为一个家庭、一个地区发展状况的衡量尺度，也反映国家治理的水平，自然成为国家治理的任务。从公共管理学视角看，贫困问题犹如其他社会问题，不只是个人的事情，而是一个公共治理的问题，应该纳入公共治理的范畴；反贫困要以公共治理为路径，重新思考公共治理的价值，并综合政治、经济、公共服务和行政等方面的治理和变革，才能实现真正脱贫。
河南省南阳市这些年的脱贫攻坚成效显著。首先，南阳完成了中国政府脱贫攻坚战实现集中连片贫困人口脱贫的任务，使78.65万贫困人口脱贫，7个县摘帽，1100个贫困村出列，贫困发生率从2014年的6.63%下降到0.63%。其次，扶贫还形成了许多副产品，产生了更大的积极意义，一是强化了基层党组织的力量，结束了基层组织涣散的状态；二是理顺了官民干群关系，极大地改善了基层政府和基层干部在农村居民心目中的形象，这为中国国家治理现代化和共产党长期执政奠定了基础。三是南阳提供了丰富的系统的减贫经验，证明了中国政府脱贫攻坚战略和政策的成功，也验证了中国扶贫工作的基本理论。南阳扶贫工作主要沿着开发扶贫和保障济贫的两个方面展开，把产业扶贫作为主旋律，借助想念集团、牧原集团、月季博览园、养殖基地、种植基地等企业的资源和力量，把经济发展项目与扶贫减贫挂钩，明确细化企业社会责任，促进地方经济整体发展。同时，创新保障济贫方式，做好“政康保+政福保+防贫保”概念，为贫困人口中“六类户”（未脱贫户、新识别贫困户、因学因灾返贫户、边缘户、已经实行人保但未户保的贫困户、无劳动力户）、“四类人”（“两残”人员、困境儿童、困难老人、失能半失能人员）提供兜底保障，做到整户低保、应保尽保，惠及困难群众49万多人。另外，南阳为脱贫攻坚建立了一套包括责任制度、公开制度、监督制度、评估制度、激励制度在内的贫困治理体系，并梳理整合各项叠加政策，系统设计了一整套综合政策体系。
南阳的脱贫攻坚值得肯定。它提供了“四季攻坚的南阳路径”“兜底保障的南阳模式”“创新督导的南阳打法”，为中国脱贫攻坚、世界扶贫减贫提供了值得总结的经验，也给今后的工作提供许多启示。目前，南阳和全国其他地区一样，坚守“贫困线下不留人”的目标，推出了一系列防返贫计划，今后还需要针对“贫困线”上的人群出台政策，整体推动民生改善。
从一定意义上说，排除自然能力的缺陷所造成的贫困，社会人群的贫困源于其发展能力的不足，而能力的不足又源于种种限制，其中最重要的根源，就是因为种种原因而造成的差距和不均衡。因此，解决的办法就是促进均衡发展。要促进均衡发展，需要政府更加注重如下问题：（1）将经济发展项目与贫困治理挂钩结合；（2）要实施贫困治理战略，将特困人群的帮扶与普遍的社会福利改善相结合；（3）将基本公共设施和公共服务项目建设与贫困治理相结合；（4）要更加自觉地推动地区经济发展均衡、公共资源和设施分布均衡、社会福利和权益均衡、人才分布均衡。我们希望南阳在这些方面提供经验，尤其是在脱贫攻坚之后，在确定今后工作方向和定位的时候，能够将均衡发展作为自己的长期任务。
把扶贫工作纳入地区均衡发展的规划和工作目标之中，用均衡发展来治理贫困，应该探索基层人才开发的创新模式。“党建带动”“干部驻村”“大学生村官”“对口支援”等政策和方法，对于基层治理和脱贫攻坚具有重大贡献，这些经验证明，基层尤其是乡村发展离不开人才。现实地看，基层和乡村人才分为三类：能人、干部和教师。目前普遍存在的问题是，农村人才洼地的现象突出，基层人才不足而且留不住。实际上，发展农村事业，地方农校、地方中小学校也有很多资源可以调动。让大城市的人才逆流乡村不太现实，现实的政策是，让愿意留下或不想远走高飞的人愿意留下来，活得有尊严，让他们过上比普通人要好的生活。另外，我们现在明白“扶贫扶智”的道理，也在大力推进相关工作。但“扶贫扶智”工作主要是针对已经入档的贫困户和贫困人口，而且，主要是激励他们树立发家致富的志向。其实，贫困家庭和贫困人口的“智”与“志”的短缺，是良好教育的不足的结果。不搞好农村教育，在一定意义上说，那就是一边在忙着扶贫，而一边又在制造贫困。如何把吸引外地人才和留住与培养本地人才结合起来，特别是做好开发利用本地人才的工作，对于基层治理尤其重要。为此，我们希望南阳要针对能人、干部、教师三类人才，出台基层人才政策，重视本地人才开发和利用。
（作者：燕继荣，系北京大学政府管理学院院长、教授）
