作者：施建刚 同济大学经济与管理学院教授
改革开放以来，中国在经济社会发展等方面取得了重大成就。党的十九大报告中明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而这一矛盾在城乡发展方面主要体现为城乡发展不平衡、“城进村衰”、乡村发展不充分等一系列问题。中国特色社会主义进入新时代，面对新形势新发展新任务，需要对新时代城乡融合发展的内涵做出适应性调整及时代性阐释。
城乡融合发展本质上是可持续发展问题
城乡关系是最基本的经济社会关系。自党的十六大以来，中央对城乡关系及城乡发展路径的战略导向经历了“统筹城乡发展→城乡一体化发展→城乡融合发展”的演进过程。在此过程中，伴随着城乡二元结构变迁，城乡关系不断得到改善，城乡融合发展已经成为新时代城乡关系演进的基本态势。然而，当前中国的城乡二元结构矛盾依然突出，长期以来“重城轻乡”思想导致城区人口过密、交通拥堵等“城市病”，以及农村空废化、环境污损化等“乡村病”两病并发。城乡发展不平衡、不协调、不可持续的问题是当前制约中国城乡经济社会高质量发展的主要瓶颈。
可持续性科学是研究人与环境、自然和社会之间动态关系的整体性科学。城乡融合发展本质上应视为实现城市和乡村区域和谐共生、可持续发展的过程。解决城乡关系演进过程中的可持续发展问题是新时代城乡融合发展的核心内容。推进城乡融合发展，必须将城乡关系演进置于可持续性科学的整体框架下进行。只有将城市和乡村视为一个有机整体，突破传统城乡分割治理窠臼，促进城乡系统不同维度的子结构及其要素的平衡协调发展，最终达到城乡融为一体的可持续发展状态，才能实现真正意义上的城乡融合发展。
新时代城乡融合发展需要拓宽维度
可持续发展的焦点在于实现经济社会发展目标和环境极限的长期协调，其终极目标在于提高人类福祉，即满足当代人以及后代人的物质、精神需求。新时代城乡融合发展必须以满足“人民日益增长的美好生活需要”为宗旨，以人类的长期生存质量、长远发展效益为根本出发点和最终归宿点，包含了物质、生态、文化、公平等多样化需求，这就需要不断拓宽城乡融合发展的维度，在城乡经济发展、社会保障、环境保护、文化传播等诸多层面实现全面、协调、可持续的发展。
从规范经济学角度来说，可持续经济要实现经济效率、社会公平和环境可持续三大目标。随着社会矛盾的变化和人民日益增长的美好生活需要，新时代城乡融合发展要实现可持续发展，就要从经济一维向经济、社会和环境三维拓展，并注重城乡系统各维度之间的平衡关系。以往中国城乡发展的实践经验表明，片面地追求城乡经济发展一体化，会造成城乡社会矛盾加剧、城乡资源环境压力持续加大，从而使城乡关系演进偏离可持续发展的良性轨道。在科学的框架下，实现城乡融合发展必须清晰把握“可持续性”和“发展”之间的关系。
新时代促进城乡融合，既要强调“发展”，又要力求“发展”具有可持续性。在推进城乡融合发展的过程中，必须以城乡整体发展以及各子系统发展的“可持续性”为目标。由于关键自然资本具有不可替代性，城乡经济、社会发展均需要城乡生态环境为其提供全域、可持续的支撑，故而尤其需要重视资源环境对城乡系统的约束作用，摒弃忽视城乡资源环境问题的“生态虚无主义”思想[4]，以保障城乡生态环境的“可持续性”为前提，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的理念，促进城乡经济、社会、环境等系统的全面融合及和谐有序发展。
新时代城乡融合发展需要拓展深度
仅仅依赖外部输入而非系统内部自发动力驱动的发展不是真正的可持续发展；任何忽视公平性、造成贫富差距拉大的发展，也不是可持续发展。也就是说，可持续发展强调发展系统内部的可持续发展能力以及区域之间的公平性。新时代城乡融合发展不仅需要拓宽发展维度，还需要拓展发展深度，其关键在于提高城乡系统内部的可持续发展能力并确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性。
就提高城乡融合发展系统的可持续发展能力而言，必须依托现有的社会、经济、生态及制度环境，并遵循推动城乡融合发展的客观动力机制，进行治理策略及体制机制创新，构建符合中国现阶段国情、顺应城乡关系深刻转型现状的城乡融合制度安排。新时代城乡融合发展不能仅仅依靠政府的政策管控来实现，其本质上需要通过合理的制度安排来实现城乡要素的双向自由流动，引导城乡微观经济主体通过市场机制自主进行城乡要素配置，改善城乡土地、资金、劳动力等资源的配置效率。随着现代信息技术的不断发展，应将新型信息技术和数据平台作为连接城乡各类要素的纽带，为城乡要素的高效配置提供支持手段。
就确保城乡区域和城乡参与主体之间的公平性而言，城乡融合发展不仅需要在经济层面确保城乡发展机会的均等性和资源配置的公平性，还要在社会层面保证城乡居民享受平等的社会福利、均等的公共服务和同质的生活条件。为此，应改革包括户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度在内的传统社会经济体制，同时也要求突破城乡之间分割治理的窠臼，走城乡协同治理之路。城乡协同治理强调城乡发展多元参与主体在身份、权利平等的基础上，根据各自的特点及优势，同其他社会主体进行多层次、全方位的协调合作，从而实现公平、协调、有序的城乡融合发展。通过积极引导城乡多元主体间的密切合作，有助于科学审视并满足城乡居民的多样化需求，从而实现城乡深度融合发展。
新时代城乡融合发展需要因地制宜
可持续发展需要适应具体且特殊的经济、社会、生态和文化特征。考虑到我国幅员辽阔，不同地方存在地域差异，以及区域城乡社会经济发展的非均衡性和多样性，所以，有针对性地探索适合自身实际的区域城乡融合发展模式十分重要。新时代城乡融合发展虽然强调城乡关系的“平等性”和“整体性”，但并不意味着完全追求城市和乡村发展的“平均化”和“标准化”。在城乡融合发展过程中，应该重视城市和乡村之间的分工差异和功能特征，将城乡发展视为一个分工有别但又相互依存、互为促进的有机整体。各级政府应在充分了解当地城乡经济社会发展现状的基础上，以满足当地居民“美好生活需要”为出发点，尊重不同城市和农村的资源禀赋、产业布局、文化底蕴等特征，走出一条具有区域特色、符合自身实际的城乡融合发展道路。
(同济大学经济与管理学院博士生段锴丰对本文亦有贡献)
原文责编：贺胜兰 / 蔡圣楠 来源：《国家治理》周刊
