湖南省祁阳县委县政府自2017年开始推行“县统筹、镇负责、村为主”的乡村治理工作机制（简称“村为主”乡村治理工作机制）以来，取得了良好效果，形成了乡村治理“村为主”的祁阳经验，值得研究和推广。
新工作机制促生了乡村治理新成果
三年来，祁阳在“村为主”乡村治理工作机制的作用下，全县在乡村人居环境改善、土地管理和流转、乡村经济建设、社会综合治理等方面取得了惊人的业绩。
在改善人居环境方面，全县结合脱贫攻坚行动，开展“一拆二改三种四清洁”（拆危，改水改厕，种树、种花和种果，清洁家园、水源、田园和能源）行动，大力推行乡村环境基础设施建设。全县2019年危房核查上报省住建厅认定任务1157户，截止11月底，实际开工1383户，竣工验收1383户，实现全县危房清零和安居工程目标；实施城乡供水一体化工程，规划并启动五大片区水厂建设，其中运用PPP模式投资2.6亿元的北片区大村甸水厂南水北调工程已于2019年11月全线通水，从根本上解决了北片区五镇近29万群众不安全饮水难题；全县已建成四个镇污水处理厂，17个镇污水处理厂即将招标建设，即将彻底改变农村污水横流的脏乱局面，形成全新的村容村貌；全县已完成430个村庄规划编制，共拆除空心房584万平方米，完成改水8.9万户，改厕10.02万户，建设文化小游园78个、小微湿地92个，完成4个建制镇风貌改造，建成农村垂直式垃圾中转站14座；推行乡村统一标准、统一风貌集中建房，已集中建房22处，安置1105户，打造了一批宜居型农房建设试点，成功创建省级美丽乡村示范村18个，县级美丽乡村示范点43个，绿化示范村66个，113个百村振兴示范村。
在土地管理方面，全县统筹管理耕地、宅基地、公共建设用地和项目开发用地，释放了农村的“沉睡资产”，宅基地共退出481万平方米，征收集体土地6357亩，青苗清点3509亩，房屋拆迁537栋，全县合理配置土地资源，实现土地利用和土地收储双重目的。在乡村经济建设方面，通过办基地、引企业、创品牌活动，推动全县农业转型升级。目前全县注册农民专业合作社达到1072个、家庭农场881个，其中村集体经济组织80多个；全县流转土地面积达到72万亩，一批重大产业项目，如贵澳现代高效智慧农文旅一体化产业园、广垦15万亩高产油茶示范园、温氏和鑫广安80万头生猪养殖一体化项目等已先后落地实施，万亩唐家山油茶、万亩自然韵黑茶等一批有规模、上档次的产业基地应运而生，成为带动现代农业发展的重要引擎。截止2019年10月，全县村集体经济收入5万元以上的行政村达到271个，占比56.3%，其中5-10万元的村233个，10万元以上的村38个。2018年全县农业总产值、农民人居可支配收入分别增长3%和9.3%，2019年第三季度农民人均可支配收入达到11822元，同比增长9.4%，增速高于全省平均水平。
在社会综合治理方面，全县建成乡村党群服务中心、综治服务中心、网格化管理综合平台，并以此为依托建立三级联动信访工作网络，把信访工作触角延伸到乡村基层。在县信访接待中心，每个工作日都安排一名县级领导值班接访，每月10号开展一次县级领导集中接访活动，每月进行一轮县、镇、村三级书记接访下访活动，推行千名干部下基层精准帮扶解难题活动。560个村设立有信访工作室，将村干部和网格管理员吸纳为群众诉求协办员。截止11月份，2019年共接待来访群众197批3246人次，走访信访群众7521人次，排查化解矛盾纠纷和问题隐患857次，办理信访事项689件，及时受理率98.9%，按期办结率99.7%，化解国家信访局“四重攻坚”事项4件，全市“千案攻坚”事项48件，特殊疑难信访事项17件，实现信访积案清仓见底。全县实现信访“三无”镇（街道）19个，信访“三无”村（社区）538个，达标率分别是86.73%和96.07%，2017年和2018年连续两年荣获“永州市信访工作先进单位”，实现全县社会秩序的长期稳定，经济社会良性运行。此外，祁阳县在乡村教育、卫生、道路、安全生产、水土保持、环境保护等方面都取得了极大成就。
良好的经济社会秩序为全县经济社会发展奠定了坚实基础。2018年祁阳县实现地区生产总值307.7亿元，一般公共预算收入突破20亿元，县域经济跻身湖南省20强，排第15位。
乡村治理经验
祁阳县近年来取得以上成就，得益于县委县政府推行的“村为主”乡村治理工作机制。2017年以来，县委县政府连续颁发关于推行“村为主”乡村治理工作机制实施意见、实施方案、考核办法、奖励通知等文件，创新乡村治理工作机制，打造全新的乡村治理共同体。全县推行“村为主”乡村治理工作机制的核心内容是，以提升村组织力为重点，减轻基层负担，最大限度地调动和发挥村级组织和村组干部积极性、主动性和创造性，确保乡村基层干部想干事、能干事、干成事，有效地解决当前农村工作中存在的突出问题和困难，实现在社会秩序长期稳定、经济发展持续向好的强县目标。
“村为主”乡村治理工作机制贵在坚持问题导向下的清单管理制度。县委县政府将要求村级落实的多种工作任务化繁为简，突出重点，提纲挈领概括为组织建设、脱贫攻坚、经济发展、乡风文明、乡村综治、安全生产、民主管理、征拆安置、美丽乡村建设等九大类乡村治理重点工作。其中，组织建设任务包括建好村级领导班子、严格党支部组织生活、落实村级五项制度等，脱贫攻坚任务包括实施分类帮扶、推进产业扶贫、推进“四扶四建”等，经济发展任务包括培育经营主体、发展特色产业、壮大集体经济等，乡风文明建设任务包括开展“十星文明户”创建活动、发挥“一约四会”的作用、建设文明实践站等，乡村综治任务包括开展平安村创建活动、做好信访工作、重点人员教育等，安全生产任务包括落实排查制度、做好风险管控、健全应急体系等，民主管理任务包括落实“四议两公开”制度、落实惠农政策、健全村务监督制度等，征拆安置任务包括做好征拆安置、推进土地流转、做好控违拆违等，美丽乡村建设任务包括健全乡村规划、改善人居环境、完善基础设施等。问题导向下的清单管理制度切实解决了村干部发展无思路、任务五重点、工作无计划等问题，同时理清了县乡两级政府和干部的乡村治理思路和任务。
“村为主”乡村治理工作机制贵在加强村组织和村干部队伍建设。村组织和村干部是乡村治理工作的“领头雁”，推进“村为主”乡村治理工作机制首先要治理软弱涣散的村组织和更替老弱无能的村干部，尤其要把村党组织建设成为坚强的乡村治理战斗堡垒。一是重点选好村党组织书记。县委决定推行村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”制度，注重把政治素质高、致富能力强、群众口碑好的优秀党员干部选入村级领导班子。2017年换届时，坚持年龄较大的退出、不能胜任的调整、身体不好的劝退、缺岗权威的优补、违法违纪的处理的基本原则，换届后全县村级党组织书记平均年龄42.5岁，比上一届年轻5.3岁，致富能人在村两委班子中占85.9%。同时，县委县政府择优遴选79名县直部门干部担任贫困村和软弱涣散村组织第一书记，选优配强驻村工作队。二是通过走出去请进来的办法提升村组织干部能力和素养。县委县政府先后组织110余名村干部走出去，赴江西萍乡、吉安、上饶等五市八县区考察学习，开眼界、提能力，活思想、锤党性。在县职业中专举办乡村振兴专题研讨班，开办经济发展、党建实务、信访调解等专业课程，培训3000余人次。将每月25日定为支部主题党日活动，将学习理论与解决问题结合起来，将解放思想和提升能力结合起来。在这些村干部的组织下，各村落实县委县政府的新型职业农民培训的“星火燎原”计划，截至目前选送1200余名青年农民赴道县工贸中专开展专业技能培训，学员学成回乡发展种养项目300个，带动致富3000余人。三是考核激励村干部干实事、出成绩。县委县政府出台村干部考核奖励办法，量化考核项目，注重看现场、看实绩、看数据、看群众公认，考核结果与村级党员干部任免使用、评先评优、薪酬待遇和到村项目资金安排等挂钩。例如，县政府2019年拿出人居环境整治专项资金1.77亿元，重点向2018年度先进村和模范村倾斜。近两年通过“成果大比武”竞赛活动，每年现场决出90个单项工作先进村、10综合工作模范村并给予奖励，对评为先进村的党组织书记或主任，县里每年拿出2个以上乡镇公务员名额进行定向招录。
“村为主”乡村治理工作机制贵在县、乡、村三级协调联动，县委县政府各部门与乡镇协同配合。在“村为主”乡村治理工作中，县委县政府坚持分级负责、层层落实、协调联动的工作原则。一是县直有关部门、乡镇按照职权法定和谁主管谁负责、属地管理原则，继续严格履行各自职责，形成协同联动效应，杜绝借“村为主”名义做挡箭牌，将县直职能部门承担的责任转嫁给村里，提高协同性，构建新格局。二是通过“三比三看”活动激励县、镇两级干部敢于担当责任、勇于创新发展。县里组织县、镇两级干部进行三比三看大赛，即比作风、比特色、比成效，看项目、看变化、看民生，组织现场观摩点评，决出并奖励优胜者。三是通过赋权授能，激发乡、村两级基层干部工作积极性。县委县政府根据“放得下、接得住、办得了”的原则，积极推进县本级事项向镇、村两级下沉。据统计，县里采取直接赋权、委托下放、服务前移等方式，赋予乡镇经济社会管理权限116项，进而开展公共服务不出村活动，将县人社、民政、卫健等部门资源下沉到村，制定统一标准，由村干部直接为村民提供养老保险、医疗保险、孕前优生等方面事项的初审、校核服务，在村里就可以办结的事项已达26项。
对祁阳经验的认识
乡村治理的祁阳经验表明了县委县政府坚定的“以民为本”执政理念。县委县政府心里装着老百姓，心里装着农业发展、农村振兴、农民疾苦的大事情，很好地践行了党中央“以人民为中心”的发展理念，很好地践行了习近平新时代中国特色社会主义思想。祁阳县制定了“村为主”的乡村振兴计划，每年从紧张的财政资金中拿出来数亿元用于解决乡村问题，用在落实中央“乡村振兴”发展战略的行动上，用在解决农民的疾苦上，表明了他们具有先进的执政理念和为人民服务的热血情怀。
乡村治理的祁阳经验表明了县委县政府致力于构建崭新的乡村治理共同体。乡村治理是国家治理的基础，也是国家治理的末梢，如何更好地治理乡村也是中国共产党人长期思考的问题。新中国成立后创设的人民公社制度以及改革开放以来形成的村民自治制度，都是在尝试寻找乡村治理的有效途径。祁阳经验表明，他们正在推行、正在构建、正在创新一种崭新的乡村治理体系，那就是他们致力于打造的“村为主”乡村治理共同体。这个共同体的核心是被赋予新内容、新权能、新结构、新机制、新动能的村组织，这个核心凝聚全体村民的力量自主运行。县、镇两级政府也是这个乡村治理共同体的有机组成部分，但他们改变了以往的核心地位，有意识地“靠边站”，在默默全力地在给以村组织支持、指导和帮助。
乡村治理的祁阳经验表明党的群众路线在当今乡村治理中仍然是有效的。人民群众中蕴藏着巨大的能量和活力，但往往受制于外在环境的制约或约束，这些能力和活力无法得到有效释放，一旦外在环境的制约或约束解除，这些能量和活力就能够迸发出来。这是已经被我们的经验所证实的一条规律。改革不只是停留于口头、停留于高层、停留于政策，而应该在实践中、在基层中、在群众中。祁阳正是通过乡村治理机制的创新改革，极大地激发了村组织和全体村民参与治理的积极性，他们自我组织或协助政府拆除危房和空心房、自我组织协助政府征用土地、自我制定乡规民约、自我处理邻里矛盾纠纷等等，这些活动传统上多是由政府直接强制进行或间接强制村组织进行的，现在则是村组织和村民自愿进行的，这样解放了政府，高兴了村民，满意了村民，这正是祁阳打造的崭新乡村治理共同体的目的所在。
总之，乡村治理的祁阳经验，上符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，下顺应广大乡村组织和村民的村情民意，是值得学习和推广的好经验。
（作者系中国政法大学教授、博导）
