经济转向高质量发展阶段，迫切需要“以公共服务促发展”的新机制。只有做到推进政府治理结构向服务型转变，保障基本公共服务制度体系的有效执行，“以公共服务促发展”的新理念、新机制才能实现，国家基本公共服务制度体系才能助推经济高质量发展。
如何推进经济高质量发展是新时代经济发展的重大命题。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系。”从基本公共服务均等化到基本公共服务体系，再到基本公共服务制度体系，是基本公共服务治理现代化的重要里程碑，为基本公共服务进一步改革与完善指明了方向。
凸显公共服务的
经济增长动力功能
公共服务不仅是人民美好生活的重要内容，更是推动经济转向高质量发展阶段从而跨越“中等收入陷阱”的重要动力。原因在于经济转向高质量发展阶段，公共服务的经济增长动力功能凸显。
推动经济高质量发展要靠创新，“创新是引领发展的第一动力”。创新的基础在于有高质量的劳动力要素。满足人民美好生活需要，要有高质量的产品和服务匹配，而高质量的要素投入是产品和服务质量提高的基础。同时提高全要素生产率，也要有高质量的要素投入。微观经济学的生产函数理论告诉我们，最重要的生产要素是劳动力和资本，其中劳动力要素投入是关键。由此可见，要素投入从数量型转向质量型，劳动力的质量是关键一环。提高劳动力的质量，即人力资本水平，可以推动创新，最终实现经济高质量发展。因此，公共服务、高质量劳动力、创新之间存在一条严密的逻辑链，即创新存在一个高质量劳动力供给的公共服务逻辑。
纵观世界各主要大国，可以发现主要依靠本国的消费作为关键的和主要的经济增长动力。经济高质量发展阶段需要高质量的内需型增长支撑。中国居民在某种程度上不敢消费，背后的逻辑是教育、医疗和社会保障等公共服务供给相对不足。消除消费的后顾之忧，需要完善基本公共服务制度体系。由此，消费内需型增长的背后也存在一个公共服务的逻辑。
经济高速增长过程中，收入分配差距扩大，社会不和谐因素增多，社会矛盾累积，危及中国经济长期高质量发展。转向高质量发展需要实现共享型增长，缩小差距。城乡、地区、不同群体之间的公共服务差别化供给是城乡地区不同群体之间收入差距的重要原因之一。实现共享型发展，公共服务均等化是重要内容。因此，共享型发展过程是基本公共服务均等化逻辑的展开。
现有基本公共服务制度体系
制约经济高质量发展
经济高质量发展要突破传统的公共服务福利思维。推进以公共服务促发展的增长理念，但基本公共服务制度体系相对不完善，制约了中国经济转向高质量发展的进程，其主要体现在：
一是基本公共服务体系覆盖面窄，创新型增长的生产要素供给不足。传统经济高速增长依靠大量的劳动力投入，转向高质量发展阶段则需要高质量的劳动力。从数量型转向质量型劳动力，需要基本公共服务体系相匹配。基本公共服务体系覆盖面窄，大量农村劳动力难以享有高质量的教育、医疗等公共服务。而人力资本水平较低，就难以满足创新型增长对高质量劳动力要素的需要。同时，新科技的发展需要政府提供基本公共服务平台，高质量的公共服务基础设施是生产的必要条件，是重要的资本生产要素。因而，如果基本公共服务覆盖面窄，那么劳动力、资本生产要素高质量转化难，创新型增长也难以形成。
二是基本公共服务标准体系有待确立，内需型增长的消费动力亟须提高。由于基本和非基本的界限标准不明晰，政府在提供公共服务时缺乏科学的选择依据，加之政绩考核的经济建设导向，政府更加偏向经济建设投入，而非公共服务投入导向，由此导致基本公共服务供给相对不足。与之类似，地方政府的经济建设偏向，同样导致公共服务供给不足，居民的消费“后顾之忧”难以解决，消费启而不动，从而高质量发展的消费型内需增长乏力。
三是基本公共服务的供给体制差异化，共享型增长的机制不足。党的十九届四中全会提出了国家基本公共服务统一的制度体系建设要求。但在一定时期内的公共服务城乡差别化、地区差别化的供给体制，加之不同单位体制下的公共服务享有差别化，与共享型发展要求还存在一定差距。供给相对不足、供给结构存在失衡与供给质量不高是差异化供给的表征。随之而来的收入差距、社会矛盾纠纷等现象进一步制约了共享型增长的形成。就其本质而言，公共服务理应成为促进共享型增长的重要机制，然而差异化供给体制在一定时期内依然存在，从而在某种程度上拉大了与共享型发展的差距，共享型增长的公共服务机制难以形成。
加快推进制度体系建设
形成独特的“中国之治”
根据党的十九届四中全会精神，加快推进制度体系建设，形成独特的“中国之治”优势，要按照构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求，完善国家基本公共服务制度体系，推动经济高质量发展。
第一，完善基本公共服务制度立法，实现国家基本公共服务体系制度化要求。虽然国家先后印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，但与统一的基本公共服务制度法还有相当的距离。没有法律上明确规定，地方政府就会以各种缘由，忽视甚至推卸责任，基本公共服务均等化之路漫长，高质量发展阶段的转变在一定时间内无法实现。从立法的高度建立一个统一的国家基本公共服务制度体系，为实现国家基本公共服务体系制度化迈出关键的一步。从法律法规的制度高度明确政府的责任、权力，为基本公共服务制度体系建设确立方向。
第二，建设高质量的基本公共服务体系，不仅满足了人民日益增长的美好生活需要，更满足了经济转向高质量发展的需要。首先，高质量的基本公共服务体系是高覆盖的，只有少部分人享有是与共享发展理念不一致的。更重要的是，低覆盖意味着大部分人没有享有公共服务，人力资本积累水平和配置效率会受到较大影响，收入差距扩大，城市化进程受阻等。其次，实现基本公共服务均等化，需要更高层次的政府财力统筹。同时，人民对高质量生活的期待，需要高层次的公共服务供给。最后，大数据时代给公共服务供给提供了新的利器——精准识别，它将有效提升公共服务供给效率。总而言之，建设高质量的基本公共服务制度体系要“三提高”：提高覆盖率、提高层次、提高精准匹配度。具体而言，提高覆盖率要坚持推进基本公共服务均等化政策和提高公共服务的财政投入；提高层次要提升以教育、医疗等公共服务为核心内容的供给层次和提升公共服务统筹层次；提高精准匹配度要推动政府、市场、社会主体多元化机制创新和运用公共服务供给大数据激励政策。
第三，推动政府治理结构转型，实现国家基本公共服务体系的制度保障化。党的十九届四中全会指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，要“完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性”。这为保障国家基本公共服务制度体系建设指明了方向。经济高质量发展阶段要求基本公共服务供给的高质量，需要政府治理结构转型的保障，即从建设型转向服务型。服务型政府建设要明确政府是基本公共服务供给责任主体。由于地方政府在政绩晋升考核环境下偏向经济建设，而部分忽视公共服务，容易形成“重经济轻服务”态势。这要从制度上明确政府的基本公共服务供给责任、财力匹配及绩效考核等，为基本公共服务供给提供政府保障。
综上所述，经济转向高质量发展阶段，迫切需要“以公共服务促发展”的新机制。只有做到推进政府治理结构向服务型转变，保障基本公共服务制度体系的有效执行，“以公共服务促发展”的新理念、新机制才能实现，国家基本公共服务制度体系才能助推经济高质量发展。
（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）
