【摘要】当前我国广大农村地区的村务监督实践中，主要存在无人监督、无力监督和无法监督三个方面的突出问题，《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》针对这些问题提出了明确要求，未来应及时得到落实，且在落实的同时，还需要完善相关的保障机制。
【关键词】村务监督 监督职责 保障机制
【中图分类号】D920.1 【文献标识码】A
党的十八届三中全会适时指出要建立健全村民监督机制，2015年中央“一号文件”再次强调要完善村务监督机制，2017年12月初，中办、国办又专门下发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，针对实践中存在的突出问题，对全面完善村务监督委员会的制度和机制作了更加明确的规定。
当前一些地方的村务监督流于形式
我国广大农村地区的村务监督实践中，仍存在一些问题。首先，因为传统村落具有较为典型的熟人社会特征，人情、面子等因素导致村民不愿监督、不敢监督。其次，在一些农村，村干部有较高的权威，普通村民与村干部之间难以形成公平对话的机制。由于信息不对称，村务监督委员会的成员难以发现集体资产管理中存在的问题。一些村监委成员担心村干部的打击报复，不敢理直气壮地行使监督权力，再加上当前制度设置的不完善，有监督意愿的村民也难以介入到农村公共事务的管理活动中。最后，尽管《村民委员会组织法》中规定了村务监督委员会制度，但是对于村监委的职责权限、监督内容、监督的手段与方式以及监督的效力欠缺具体的、可操作的规定，导致了一些地方的村民监督委员会流于形式，不能实现制度设计的目的。
上述问题的出现，有认识不足和制度机制不完善两个方面的原因。首先是对村务监督委员会制度的认识存在着一些误区。调研发现，农村基层组织和村干部的困惑有：第一，设立村务监督委员会是否造成村庄治理资源的浪费？第二，设立村务监督委员会是否会降低农村治理效率？第三，设立村务监督委员会是否会限制村庄的发展？上述三个认识误区的错误在于，没有充分认识到并尊重村民在经济社会发展中的主体地位。根据我国《村民委员会组织法》的规定，我国实行的是村民自治制度，而不是村干部自治制度。更为重要的是，当前村务监督不完善的现状，与制度不完善直接相关，即在制度层面上，并没有形成能够保障村民监督委员会行使职权的有效机制。过于笼统、原则的制度，不能有效解决无人监督、无力监督和无法监督的问题。
切实解决村务监督中无人监督、无力监督和无法监督的问题
2017年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对村内监督失效、村官贪腐现象凸显和乡村社会治理机制不完善的问题提出了明确要求。
针对无人监督的问题，《指导意见》明确规定，设立村民监督委员会是进一步完善村民自治机制和村级工作运行机制的重要举措，是村民监督村务的主要形式。因此，要保证其能够在村务监督活动中发挥有效监督的积极作用，就应当加强村务监督委员会的队伍建设。在推选村务监督委员会成员时，应当重视新农人在当前我国乡村治理中发挥的重要作用。近年来，返乡就业的大学生越来越多，这部分群体具有比留守老人、妇女更为宽广的视野，具有一定的监督知识和能力，应当积极调动其参与村内公共事务治理的积极性。要发挥已经卸任的原任村干部在村务监督委员会中的作用，他们对于村庄事物治理的环节、流程更为熟悉，能够在监督过程中及时发现问题、指出问题、解决问题。此外，村务监督委员会的成员要体现出广泛的覆盖性，防止形成利益共谋，产生新的不公平、新的冲突和矛盾。
针对无力监督的问题，《指导意见》进一步明确了村务监督委员会的职权，就村务监督委员会及其成员的知情权、质询权、建议权等权利进行了规定。为了避免信息不对称造成村干部专权可能，规定村务监督委员会及其成员有权列席村民委员会、村民小组、村民代表会议和村“两委”联席会议，有权知悉涉及村民、村集体利益的村内管理事务的具体情况，并有权对涉及本村村务、财务等事项进行审核与质询。为避免村干部利用特权干预、限制监督权的行使，《指导意见》规定村监委有权在必要时可直接向县级党委和政府提出建议，通过外部监督的辅助，共同解决村内贪腐、侵害村民利益的违法违纪问题，弥补内部监督的不足。此外，《指导意见》为避免村内领导干部利用优势地位干扰村监委及其成员监督权的行使，规定对打击报复村务监督委员成员的有关人员实行严格责任追究制度，以保障村务监督委员会及其成员能够在制度保障下切实、有效履行监督职责。
针对无法监督的问题，《指导意见》完善了村务监督委员会权利行使的对象、权利范围等一系列相关的规范性内容。首先，《指导意见》对监督内容进行了详细的规定。当前国家重点推进乡村振兴战略，为改善农民生活、引导农业发展而向乡村投入了大量的财政扶持资金及其他的惠农政策，其间较易发生利用职权牟取私利的不法行为。《指导意见》规定村务监督委员会有权就村务决策和公开情况、村级财产管理情况、村工程项目建设情况、惠农政策措施落实情况等事关村民切身利益的问题进行监督。其次，《指导意见》明确了村务监督委员会的具体规则方式，包括收集意见、提出建议、监督落实、通报反馈4个阶段，对监督事项进行全程监督，及时发现并纠正问题，并应当及时通报监督结果，真正做到为村民负责、受村民监督。
村务监督委员会的机制保障
当前，在落实《指导意见》的同时，还需要完善相关的保障机制。当前迫切需要解决的两个问题，一是需要将村务监督委员会制度的实施与乡村振兴战略目标相结合，尤其是应坚持以“德治、法治、自治”作为乡村治理的基本原则；二是要把村务监督实践中的宝贵经验和党中央关于村务监督委员会的相关政策，以法律规范的形式确定下来，使其更具有权威性、普适性、可操作性。具体而言，一方面，需要妥善处理村务活动的内部监督和外部监督的关系，建立起以内部监督为核心，以外部监督为保障的村内公共事物的监督机制；另一方面，需要尽快完善《村民委员会组织法》的相关规定，确保村务监督委员会的监督工作于法有据。
村务监督委员会作为村庄内部的监督机制，与基层党组织和乡镇政府的外部监督相比更具有优势。村民监督委员会对村内公共事务进行监督，一方面是因为村庄资源属于本村或者本组的农民集体所有，村民对这些资源的管理和使用有决定的权利，村民委员会接受村民委托对集体所有的资产、资源和资金进行管理，其管理行为是否公正、管理程序是否公开、管理的结果是否公平，都首先需要村民自己判断和评价。村内资源的管理和使用会影响到每一个村民的利益，村民也因此具有更强烈的监督意愿。另一方面，基于血缘、亲缘、地缘等关系形成的村庄，具有一定的内部封闭性，一些问题只有通过内部监督机制才更容易被及时发现、及时处理。随着国家对农业和农村工作的重视，中央和地方都加大了对农村的财政扶持力度，村庄掌握的资源越来越多，如果缺乏内部监督，小官巨贪的现象就难以避免。村务监督委员会作为村民自行监督的一种法定形式，具有便捷、直接的全程监督的条件。但是，当前我国广大农村地区的村务监督委员会的权威性不足，使之在某些情况下不能够真正有效地震慑违纪贪腐人员。因此，还需要与外部监督相结合，内部监督在信息获取方面的优势与外部监督在权威性及强制性方面的优势有效结合，将村务监督制度真正落实到实处，使之更具可操作性。
（作者为中国农业大学农业与农村法制研究中心主任）
【参考文献】
①《身份证“网证”，要便捷也要安全》，《科技日报》，2018年1月5日。
责编/肖晗题 美编/杨玲玲
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