“志智制立体扶贫”
在“志智双扶”基础上，针对深度贫困地区和人群进行“志智制立体扶贫”，十分必要。应该说，思想上“扶志”，能力上“扶智”，在政策和实践上已经达成共识，并在脱贫攻坚的使用上首战告捷。但“制度性贫困”等致贫原因，还需要更深层的对症施治。
制度性贫困。从宏观层面讲，社会制度决定了生产生活资源在不同地区、不同区域、不同群体和个人之间的不平等分配，从而导致了特定地区、区域、群体或个人处于贫困状态。例如，二元经济、二元社会等城乡二元现象，就是宏观层面制度性贫困的标志。从微观层面讲，一些不能因地制宜、因时而异的制度或政策，带给贫困地区和人群更为不良的制度性安排，“好心办了坏事”，使其更加落入贫困陷阱。笔者曾经在内蒙古牧区做过调查，受定居、分畜、分草场、强制性休牧、禁牧等一系列政策变迁以及外部市场竞争的影响和冲击，牧民贫困率大幅度上升。据一些学者的研究以及牧民的亲身感受，上中下等收入牧户的比例，已经由20世纪80年代初的“3∶4∶3”，变成了目前的“3∶3∶4”。贫困率的大量上升，与种种制度性安排直接相关，以致于学者们倾向于“制度性贫困”的解释。[4]笔者对青海三江源地区的调研结果也表明：三江源保护过程中，将牧民、牲畜、草场、降雨量等社会和自然要素，当作了生态环境的外生因素，制定实施了不适宜的项目与政策。本来，牧民、牲畜、草场、雨水、野生动物等，都是三江源地区生态环境不可分割的一部分。但围封转移、生态移民、以草定畜和休牧禁牧等措施，将牧民和牲畜从草原生态系统中割裂出来，当作了草场破坏者、生态环境破坏者，而非建设者和保护者。人工增雨、毒杀鼠兔等措施，表面看促进了降雨量增加，延缓了草场退化，但实际上破坏了自然循环体系，甚至带来不少恶劣影响。[5]
实际上，仅就扶贫制度本身而言，就存在一些制度性漏洞，使得一些干部以权谋私，虚报套取补贴，优亲厚友，雁过拔毛。为了揪出和惩治这批“蛀虫”，扶贫制度本身就要完善，就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡视工作时强调：“全面从严治党、净化政治生态，在基层都要体现在具体工作上。巡察要聚焦再聚焦，突出扶贫攻坚这个重点，发现和惩治群众身边的‘微腐败’，不断增强群众的获得感。”为此，要完善制度建设，明确责任，签订军令状，规范基层干部权力的使用，进一步扎牢制度“笼子”，减少小官巨贪现象的发生。要强化群众监督，进一步公开透明，把工作、成绩、困难和问题都摆在阳光下，使“微腐败”现象无处藏身。
对于深度贫困地区而言，扶制，要更多地找到资源无法变为资产等深层制度性原因，并与扶志、扶智相结合，唯有如此，才能提高扶贫的可持续性，达到稳定脱贫的效果。
深度贫困地区的资源性制度贫困。在前文所述的四个层次依次递进的深度贫困原因中，第四个层次的原因，决定了当前要对深度贫困地区进行集中连片扶贫开发。通过扶志和扶智，让他们有劳动意愿、能力和技能，但环境资源条件的制约，仍需要解除。深度贫困地区多陷入资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。2014年底，仍有14个集中连片特困地区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口，贫困人口超过500万的有贵州、云南、河南、广西、湖南、四川六个省区，很多贫困地区属于历史极贫地区。从2015年到2020年要对这7017万人实现“一个都不能少、一个都不能掉队”的脱贫，意味着每年减贫1170万人。经过不断努力，2017年底还剩下的3046万深度贫困人口，大多数生活在11个占国土面积15%的深度贫困地区（11个集中连片特困地区由国务院扶贫办2011年划定，若加上之前已经实施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏区，还是14个，在全国所占的面积比例将更大）。这些深度贫困地区生态环境脆弱、地理位置偏僻、基础设施薄弱、资源禀赋不足，导致要素流动困难，生产风险大；而封闭的环境又导致这个群体普遍缺乏市场意识和风险意识，远离现代文明，环境适应性差；使用移民搬迁扶贫等手段，反而会加剧贫困。一般性的产业扶贫手段虽然能保证一部分资源的资本化利用，但无论在生产还是分配环节，贫困人群常常被排斥在利益链之外，很难有效参与。
扶贫应扶制。扶贫攻坚进入深水区，越往后脱贫成本越高、难度越大。从结构上看，深度贫困地区大多是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深，是越来越难啃的硬骨头。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。在脱贫目标上，实现不愁吃、不愁穿“两不愁”相对容易，通过一些救济手段就能达到，而实现保障义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度较大，需要制度扶贫等综合性手段。
深度贫困地区由大到小，有如下三类：一是连片的深度贫困地区，如西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20％左右；二是深度贫困县，据国务院扶贫办对全国最困难的20％的贫困县所做的分析，贫困发生率平均在23％，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区；三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村，居住着60％的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。
在资源短缺、无力脱贫的地区，必须探索制度性贫困的解决之道。办法至少有如下两个。首先是进行发展权赎买。更新资源资本化的既定思维，将资源保有和维护者纳入转移支付的保障体系，对不开发地区进行发展权赎买，使深度贫困地区脆弱的生态环境能够不开发或低度开发，保住一片青山绿水。其次是推动社会分红。按照诺奖得主詹姆斯·米德的理论，社会分红是公民经济权利的重要来源，公共资源的所有者是公民。公共资源作为投资所获得的利润应该50%作为积累基金，50%作为红利分给公民。随着积累基金的增加，公民分得的红利也逐渐增加。此法兼顾公平与效率，对“一方水土养不了一方人”的深度贫困地区，更为适用。在具体做法上，结合农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫，推动以就地就近就业为主的转移就业脱贫，让有劳动能力和就业意愿的贫困人口实现转移就业。同时，提供更多生态公益岗位，通过购买服务、专项补助等方式，在贫困县中选择一批能胜任岗位要求的建档立卡贫困人口，为其提供生态护林员、草管员、护渔员、护堤员等岗位。在贫困县域内的553处国家森林公园、湿地公园和国家级自然保护区，优先安排有劳动能力的建档立卡贫困人口从事森林管护、防火和服务。
贫困既是绝对的，也是相对的。当我国2020年消除绝对贫困后，在舒缓相对贫困上，还不断有路要走，有事要做。我们要探索“志智制立体扶贫”模式，使贫困人口的内生动力、自身能力和社会环境有效结合，从而走出一条有中国特色、有世界影响的减贫之路。
（本文系国家社科基金专项“乡村振兴战略核心机制研究”和中国人民大学亚洲研究中心项目“乡村振兴战略的中韩比较研究”的阶段性成果，项目编号分别为18VSJ021、18YYA07）
责 编／杨昀赟
