【摘要】党和国家机构改革是一项重大利益调整和制度变革，面临着与其他领域不同的改革环境和发展条件，因而也会承受更大的压力，面临更多的挑战。其中，破除思想藩篱是顺利推进机构改革的前提和基础，调整固化的利益格局是机构改革面临的重大障碍，能否有效加强系统性和协同性是机构改革成败的关键，如何巩固改革成果是机构改革始终面临的现实问题。
【关键词】机构改革 思想藩篱 利益格局 改革成果 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
新一轮党和国家机构改革方案，是中国特色社会主义进入新时代的具有标志性意义的重大改革举措，将为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要发展动力。这一轮机构改革，涉及领域之广、层次之深、力度之大、节奏之密集，都是改革开放以来政治领域少有的，展现了新时代深化政治和行政体制改革的坚定决心。然而，作为国家上层建筑的重要组成部分，党和国家机构改革毕竟是一项重大利益调整和制度变革，面临着与其他领域不同的改革环境和发展条件，因而也会承受更大的压力，面临更多的困难和阻碍。因此，正确认识和有效应对改革面临的困难障碍，是新一轮机构改革能否取得成功的决定性因素。
破除思想藩篱是顺利推进机构改革的前提和基础
机构改革蓝图和目标方向已经明确，当前的主要任务是把改革方案和规划进一步变为现实。在这个过程中，打破思想行动“藩篱”，推进改革措施落实，切实把思想和行动统一到中央的决策部署上来，统一到党的十九大和十九届三中全会精神上来，凝聚起落实改革任务的思想共识和强大执行力，是顺利推进改革的重要前提和行动基础。
与以往以政府系统为主的机构改革不同，此次改革贯穿着全面加强党的领导、优化党政体系运行的改革思路，不仅涉及对党政职能定位的重新认识，而且涉及权责边界的合理划分；不仅涉及国家行政机构的变革，而且全面涵盖党的组织系统调整，更触及党政融合发展等深层次问题。因此，全面推进新一轮机构改革，既不能以传统改革经验为主观依据，也不能以西方改革模式为主要参照，必须从当前中国政治实践从发，突破思想藩篱，转变固有观念，以新时代改革发展观为基本遵循，引领和推动党和国家机构改革深入、有序、协同发展。
在改革过程中，首先要破除“等待观望”的思维，切忌被动应付、消极以对，而应乘势而为，紧扣机构改革的“路线图”和“时间表”，促进各项改革措施有效落实。同时，要戒除经验主义的“生搬硬套”思想，充分发挥各级党政部门积极性和主动性，面对实践中的困难和障碍，创造性地推进改革任务落地生根。另外，要抛弃“本位主义”思想局限，从全局出发、从长远出发考虑改革的利弊得失。只有充分认识新一轮党和国家机构改革的重要性，凝聚共识、统一思想，才能形成合力，有效推进各项改革举措的落实。正如习近平总书记指出的那样，“只有全党思想和意志统一了，才能统一全国各族人民思想和意志，才能形成推进改革的强大合力”，“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”。
调整固化的利益格局是机构改革面临的重大障碍
任何领域的改革，所涉及的问题往往都可以归结为利益问题，全面深化改革的过程实质上就是各种社会利益关系深刻调整的过程。40年的改革开放，在经济社会发展取得长足进步的同时，也形成了系统性的利益格局。对于党和国家机构改革而言，同样涉及深层次的权责关系和利益格局的调整，改革面临的主要障碍仍然是如何破解“利益掣肘”问题。
目前，深化改革已进入攻坚期和深水区。新一轮机构改革的任务，既是为了更好地调整相对固化的社会利益关系，也是为了突破政府自身利益格局和体制机制障碍。在本轮机构改革中，首先要统筹考虑党政各类机构设置，合理确定职责分工，促进公共权力的融合发展，有效体现党政机构设置分工不分家的基本原则。其次，要打破的是政府部门和市场、社会之间不合理的利益格局。改革的一个重要着力点就是明确政府、市场和社会的界限，向市场放权、向社会放权，将该管的管好，不该管的转移下放。中央确定的“简政放权、放管结合、优化服务”的改革方针，应成为解决传统不合理的政府权力格局，激发市场动力和社会活力的重要原则和基本遵循。再次，要打破部门与部门之间固化的权力格局，解决部门间职能交叉分散问题。本轮机构改革一个突出特点就是强化问题导向，聚焦党政部门职能设置优化，重点解决政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题。而要优化部门间机构设置和职责划分，必须破除某些领域长期形成的“国家权力部门化、部门权力个人化”的固有利益格局，以构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系为主要目标，全面推进改革方案的贯彻落实。最后，要充分重视调整中央与地方利益格局，解决长期形成的、阻碍经济社会发展的不合理利益关系。中央与地方权力和职责的优化配置，是本轮机构改革的重要内容。如何既加强中央的集中统一领导，又充分调动地方的积极性，是长期困扰政治与行政体制改革的难点问题。要解决“一收就死、一放就乱”的老问题，特别是当前基层政府权责不匹配的弊端，必须全面改革和重新调整中央与地方之间职权配置格局，解决中央和地方“机构职能上下一般粗、权责划分不尽合理”的问题，特别是重视加强地方和基层政府提供公共服务、市场监管、环境保护等方面的履职能力。
从历史上看，改革开放的进程就是不断突破利益固化藩篱的过程，新一轮机构改革也面临同样的问题。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，为深化党和国家机构改革指明了前进的方向。在推进改革过程中，要高度重视调整固化的利益格局，消除机构改革面临的各种体制机制障碍，推进机构改革的法治化和制度化，为有效落实党和国家机构改革方案创造良好的发展环境和条件。正如习近平总书记指出的那样，“中国改革已经进入攻坚期和深水区，我们将以壮士断腕的勇气、凤凰涅槃的决心，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，把改革进行到底”。
能否有效加强系统性和协同性是机构改革成败的关键
国家治理体系和治理能力是一个互相关联、相辅相成的有机整体。党和国家机构改革，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是一个涉及领域广泛、构成因素众多的有机体系。在改革实施过程中，能否有效加强系统性和协同性，是党和国家机构改革成败的关键。
新一轮机构改革与以往改革的明显不同之处，就在于涉及领域广泛、改革层次深、调整力度大。这次改革不仅局限于传统领域政府层面的机构设置和职能优化，而且广泛涉及党、政府、人大、政协、司法、事业单位、群团、社会组织以及跨军地等各个领域。从改革思路看，以全面加强党的领导、实现党政融合发展为机构改革主线，在改革理念和深度上均超越以往。在实践层面，不仅聚焦职责缺位和行政效能问题，而且高度重视机构重叠、职责交叉、权责脱节等问题。在组织体系方面，不仅关注部门与部门之间职权和责任优化统合问题，而且在纵向上把中央与地方职责关系的重新调整纳入改革视野，强调合理界定各层级间职能配置、赋予地方更多自主权，发挥各自比较优势。除了党政部门、事业单位和群团组织之外，此次改革还涉及军地之间机构和职能的优化转移，以及机构改革与经济发展、服务社会之间的关系，改革力度前所未有。
由上可见，此次改革涉及领域广泛，调整部门众多，涵盖内容复杂多样。正因为如此，提高改革的系统性和协同性，就成为事关新一轮机构改革取得预期成效的关键。在改革进程中，首先要明确问题导向，加强政治改革与经济发展、文化繁荣、社会治理、生态建设之间的联动性，以经济社会发展成果检验机构改革的成效；其次，应重视职能转变和机构改革之间的配套，以机构改革推进职能转变和优化配置，服务于国家治理体系和治理能力现代化；再次，应加强党政之间、部门之间、中央与地方之间、军地之间的协调和联动，提高机构改革的战略性和系统性，构建完善的党和国家机构职能体系。然而，这个过程不是自然形成的，要实现机构改革的系统性和协同性，避免各个领域单兵突进、各自为政，必须加强党的集中统一领导，重视顶层设计和统筹规划，明确方法步骤和措施保障，健全评估和督察机制，确保机构改革沿着正确的轨道平稳有序高效推进。
如何巩固改革成果是机构改革始终面临的现实问题
改革开放初期的大规模机构改革，无不经历了“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈。虽然当时的改革是以控制政府机构和人员数量为主要目标的，但历史经验教训也为当前全面深化党和国家机构改革提供了重要的借鉴和启示。事实上，如何有效巩固改革成果，始终是机构改革面临的现实问题。
应当认识到，与以往改革不同，新一轮机构改革具有新时代背景下完全不同的改革环境和发展条件，被党和国家置于前所未有的战略高度加以推进。十九届三中全会明确将深化党和国家机构改革放在了提升党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来加以认识，充分说明了新一轮机构改革的政治定位和战略意义。这为从战略层面保障机构改革成果的长效化，创造了积极有利的条件。然而，如何采取具体措施贯彻落实改革方案，有效巩固改革成果，依然是此次机构改革需要重视的关键问题。以往的历史经验表明，有效保障和巩固机构改革成果，必须在整体上推进机构改革的科学化、法治化、制度化。
首先，机构改革的科学化是基础。改革开放初期的几轮机构改革，同样具有范围广、规模大的特点，但是当时改革主要是以精简和控制机构、人员数量为目标，没有切实推进政府职能转变。虽然在短期内调整和压缩了机构人员编制，但人少事多的矛盾更加突出，改革成效很难巩固，因而机构和人员数量的反弹性增长就成为必然。当前机构改革虽然不是以精简控制机构、人员规模为目标的，但改革的背后依然面临着职能转变和优化配置问题，如果不能很好地解决公共部门与市场、社会的关系，以及明确党政之间、部门之间和央地之间的职责关系，不仅新的机构改革成果难以发挥功效，而且很容易出现改革回潮现象。
其次，机构改革的法治化是保障。改革开放以来的机构改革，具有“摸着石头过河”实践探索的明显特征，虽然存在一些问题，但总体上朝着更加规范、更加协调的方向推进。正因为处于改革探索之中，所以机构改革的基础性法治建设较为滞后，改革效果在不同领域和部门呈现出不平衡和不稳定的特征。缺乏法治化保障，政府部门和人员的职权行使很容易超越边界，出现不规范行为，影响和弱化改革效果。新一轮机构改革方案是在经济社会发展已进入成熟阶段的产物，“坚持依法治国、依法执政、依法行政”是推进机构改革的宏观背景和基本原则。因此，在科学合理划分配置职责权力基础上，大力推进机构改革的法治建设，应成为巩固新一轮党和国家机构改革成果的基本途径。
最后，以编制管理为基础的机构改革制度化是巩固改革成效的重要手段。“定职能、定机构、定编制”是传统编制管理的主要内容。但是，由于存在职能界限模糊和划分不够科学合理问题，虽然实施了较为严格的编制管理，但机构人员结构、职能配置和经济社会发展不适应的问题较为突出。此次机构改革的目标就是要在“优化协同高效”基础上改变这种状况。这就为机构改革制度化、巩固改革成效提供了有利条件。
总之，深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在改革进程中，要从战略层面上提高对机构改革重要性的认识，整合和重塑新的利益格局，着力解决党和国家机构职能体系中存在的体制机制性障碍，加强机构改革的系统性和协同性，采取积极有效措施巩固改革成果，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，为提高国家治理能力和治理水平，推动经济社会高质量发展，提供新的强大动力。
（作者为中国社会科学院政治学所研究员、博导）
【参考文献】
①《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。
②《深化党和国家机构改革方案》（全文），新华网，2018年3月21日。
责编/温祖俊 美编/李祥峰
