【摘要】2018年我国对住房用地制度进行了重大改革，这意味着政府将不再是住房建设用地的唯一提供者，助推我国住房结构改革。与此同时，需要制定配套政策规则，特别是要调整地方财政制度，积极引导农村小产权房走上改革的正轨，形成生活便捷、能够真正满足居民多元生活需求的人居环境和有效的租赁住房供应市场，建立科学合理、城乡统一的住房建设用地市场。
【关键词】住房供地 多主体供应 农村租赁住房建设 地方财政 有效供给
【中图分类号】F120 【文献标识码】A
当前，我国住房领域存在的两大问题，一是一些大城市房价高；二是住房结构中租赁住房市场不发达，租售比例失调。一些城市住房的价格居高不下，主要原因之一在于土地供应不足。房价控制需要从住房土地供给端出发，实现多主体供应与多渠道保障，才能根治高房价问题。
政府不再“垄断”土地供应对于城市房价的抑制具有积极影响
2018新年伊始，我国进行了住房用地重大改革，堪称历史性突破。时任国土资源部部长姜大明1月15日表示，我国将研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现让城乡居民住有所居的中国梦。非房地产企业获得住房用地供给资格意味着政府将不再作为新增居住用地的唯一提供者，住房土地供应量的增加将从根源上平抑高居不下的城市房价，赋予农村集体建设用地建设租赁住房的资格，将改变我国以购房为主的单一结构，建立租购并举的合理住房结构。这一突破性的住房用地制度改革思路引起了人们极大关注，主要原因是政府不再“垄断”土地供应。
新的土地制度改革思路，是落实十九大报告提出的多主体供应、多渠道保障精神的积极探索。十九大报告明确提出多主体供给，其中包含着住房用地的多主体供应。目前政府试图改革的是住宅市场的用地供应，探索将城市非地产开发企业尤其是国有企业的工业用地用于住房建设。
我国已经进入城镇化后期，土地征收制度出现了许多新情况。以往政府强制征收为住房提供土地的方式已经不可持续，政府通过正常渠道收储的新增建设用地日益减少。城市向郊外蔓延对周边农村生态环境、粮食安全的威胁不断加剧，未来城市住房用地来源需要由增量扩张为主转变为存量调整为主，其中国有企业土地在符合城市开发规划的前提下作为住房用地发展保障性住房是一个大有潜力的开发思路，而土地的存量开发需要新的政策支撑。
实际上住房用地的改革在北京等一些城市已经启动，鼓励国有企业利用自有土地建设保障房是建立多主体供给、多渠道保障住房的举措，房源建成后纳入北京市保障房整体计划，统一分配。但是需要明确的是，企业自有土地的住房建设不是上市出售的商品住房，而是保障性用房。保障性住房的建设不会直接冲击商品房市场，但是由于城市住房总量的增加，减少了市民对商品房的需求，必然会起到平抑房价的作用。可以肯定地说，政府不再“垄断”土地供应对于城市房价的抑制具有不可估量的积极影响。
利用集体建设用地发展租赁住房市场
村集体所有权是我国的一种土地所有权形式，农村建设用地要转变为国有建设用地，必须满足一定的政策条件，同时需缴纳足够的土地补偿金，而农村集体建设用地建造的住房，只能是小产权房，尽管其规模庞大，但是不能上市交易，即只能出让使用权，所有权没有任何协商余地。
随着城市化进程的加快，越来越多的城边村及其耕地被纳入城市用地范围，土地性质由集体所有制转化为全民所有制，而在征地过程中返还的村留用地、村民宅基地和农户自留地三类土地则维持原有的集体所有制性质不变，在这些用地上以居住功能为主形成的社区被称为“城中村”。其中，村留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。留用地一般按实际征收土地面积的10—15%安排，具体比例由地级以上市政府根据当地实际情况以及项目建设情况确定。目前，许多地区的村留用地并没有被盘活而产生经济效益，主要原因是仅仅依靠农民自身的力量难以找到合理的开发渠道，亟需探索新的村留用地开发利用机制，使征地农民和征地村庄享受土地的升值收益，进而推进城乡一体的土地制度建设。新的改革提出盘活农村集体建设用地，允许其用来建设租赁住房。这一农村建设用地改革思路虽然没有限定为城中村和城边村，但是现实中具有建设租赁住房价值的农村主要是城市周边的农村，需要具备到城市通勤的地理位置优势。
按照住房城乡建设部等相关部门的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。与此同时，多措并举，培育机构化、规模化的住房租赁企业，建设政府住房租赁交易服务平台，创新住房租赁管理和服务体制，鼓励开发性金融等银行业金融机构创新针对住房租赁项目的金融产品和服务，伴以引才举措，因城施策，加快住房租赁市场发展。这些做法为住房用地改革奠定了基础，为农村、农民利用手中的建设用地寻找增收途径打开了一扇大门。
细化配套改革措施，稳妥推进住房用地改革
作为一项历史性的变革，住房土地制度改革需要深入、系统地研究配套改革措施，确保改革顺利推进。
首先，需要深入研究住房用地改革对地方财政收入的影响。我国实行中央和地方分税制之后，土地供应成为地方政府的专属权。除了土地出让金收入外，在城市建设过程中政府还会获得建筑税、营业税、附加税等各种收入，成为地方政府的重要财税来源。政府财政收入不仅是架桥修路、改善城市基础设施的财源，也是发展各项基本公共服务的财源。目前有不少城市由于前期高速城镇化发展背上了历史债务，必须详细测算历史债务承受力，找到合理的替代渠道，确保城市财政的健康运转。在政府探索非房地产企业将合法取得的工业用地转变为住房建设用地时，需要对出让土地的企业资格做出规定，避免回到过去的“隐形市场”，还需要对住房建设的收益分配、产权性质出台具体可行的实施细则。
二是要高度重视租赁住房市场，形成有效需求。充足的土地供应能否会带动房价走低还是个未知数，是必要条件而非充分条件。供给侧应包括土地政策、财政政策、金融政策，还应包括教育文化医疗交通等人居环境配套政策，重点在于土地政策。居住小区是人的生活空间，需要满足居民多元的生活需求结构。如果仅仅考虑租赁住房建设需求而没有配套政策，那还不是有效需求。举例来说，北京的现实情况是，京城五环外存在大量低廉的租赁住房市场，但由于通勤距离较远、无法享受良好教育、生活环境不完善，租房市场并不景气。因此，“租房难”难就难在形成有效的租赁住房供应。只有提供有效需求，未来新建的租赁住房才可以缓解租房难和高房价问题。
未来，我们仍需要紧密围绕十九大报告提出的“住有所居”的一系列战略构想和要求，从建立城乡融合型的住房用地多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度建设机制入手，深入探讨和细化住房用地改革政策；深化农村土地制度改革，完善“三权”分置制度，形成生活便捷、能够真正满足居民多元生活需求的人居环境和有效的租赁住房供应市场，将有助于建立科学合理、城乡统一的住房建设用地市场。
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导）
【参考文献】
①程浩：《“小产权房”研究综述》，《经济研究导刊》，2011年第28期。
责编/ 姜成 美编/于珊
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