【摘要】西方发达国家规范官员公私关系的做法和经验主要有：注重行政伦理制度建设，清晰划分公私边界；设立专门的行政伦理管理监督机构，注重预防和惩戒官员的以权谋私行为；有比较完善的行政伦理社会监督机制。这些做法和经验都十分值得我们借鉴，从而更好地加强我国行政伦理建设，规范官员的公私关系。
【关键词】行政伦理 政府官员 公私关系 【中图分类号】D261 【文献标识码】A
西方发达国家规范官员公私关系的主要做法和经验
不少西方国家在现代化进程中都不同程度地存在政府官员公权私用、以权谋私和腐败现象。后来，他们逐渐摸索出了一套比较有效的方法规范官员的权力行使。
其一，注重行政伦理制度建设，清晰划分公私边界。官员公私关系属于行政伦理的范畴，实际上涉及到官员行为的正当性和标准问题，即哪些行为是正当的，哪些是不正当的，其限度该如何把握。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“从事情的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”
美国是最早进行行政伦理立法的国家。早在1829年，一部专业性质的行政伦理法典就由邮政管理局局长颁布。1924年，《行政人员伦理法规》由美国的国际城市联合会颁布。第二次世界大战以后尤其是20世纪70年代以后，很多西方发达国家都纷纷进行了行政伦理立法，如英国的《公务员守则》、德国的《联邦惩戒法》、加拿大的《公务员行为准则》和《加拿大公共服务伦理规范》、澳大利亚的《国家公务员行为指导原则》、日本的《国家公务员道德法》、韩国的《韩国公职人员道德法》、新加坡的《公务员守则和纪律条例》等。其中，美国的行政伦理法律最具有代表性，也最为健全。1993年由政府伦理办公室制定了内容更加详细、操作性更强的《公共部门雇员伦理行为准则》。此外，截至1999年，美国有30多个州制定和颁布了自己的行政伦理法规。通过不断修改和完善，美国形成了比较完整和健全的行政伦理法律体系，在工作中起到了良好的效果。
西方发达国家的行政伦理法律所涉及的范围非常广泛，包括接受礼品、兼职或获得额外报酬、上下级关系、以权谋私、回避、离职限制、财产申报、上班时的行为举止等方方面面，适用于立法机构、行政机构和司法机构等公共机构任职人员。很多法律条文非常细致和清晰地界定了公私边界，操作性很强，为规范官员的公私关系和权力的行使提供了明确的标准。
此外，新加坡《公务员守则和纪律条例》严密而细致，共有209款，每款之下又有若干细则，包括保守国家秘密、广播电视及接受访问、出版刊物、政治活动、礼物及应酬、公务与私人利益、私人投资、防止贪污等多个方面。这些规定都非常具体，对公务员的工作态度、行为方式，甚至外表举止都有明确、详细、严格的规定。此外，新加坡对贪污、贿赂的定义非常宽泛，包括任何看得见的“有价值的物品”，也包括看不见的有价值的物品等，接受或赠予1元都算受贿或行贿，甚至口头贿赂也一样可以追究法律责任。
再如，芬兰法律明确规定公务员不能接受价值较高的礼品。根据物价指数，该标准时有变动，大概在20欧元左右。说得形象一些，芬兰公务员可以接受别人赠送的一杯啤酒和一个三明治，但如果喝上一杯法国葡萄酒，性质可能就变了。
其二，设立专门的行政伦理管理监督机构，注重预防和惩戒官员的以权谋私行为。如果没有强有力的机构来监督法律的实施和惩戒违法者，再完善和细致的法律法规也会流于形式。因此，设立专门从事监督管理公职人员伦理行为的相关部门，成为西方发达国家的普遍做法。如美国就建立了多层次的立体监督管理体系，包括众议院行为规范委员会，其职责是调查有关雇员和议员违反法律、条例和规则方面的行为，并给出相应的建议。经众议院同意，可以向相关执法部门报告其在调查中发现的违法行为；政府伦理办公室主要负责公务员伦理道德方面的宏观管理，制定相关法律、规则和教育培训方案，并作为法院判决的依据，掌管包括总统在内的公务员财产申报工作；司法道德委员会负责司法部门官员财产申报方面的表格制定和申报；监察长委员会负责对政府部门的财政进行审核和调查；部门伦理机构（国防部行为准则办公室）为国防部办公厅特命道德督察提供信息资源；州和地方政府的伦理办公室或委员会负责各地区的行政伦理监督工作。
其三，有比较完善的行政伦理社会监督机制。除了前述的明确界定公私边界外，使社会力量具备监督能力还取决于两点：一是政府信息的公开，二是监督主体具有一定的专业能力，能够识别官员行为的正当或不正当。在选举民主和独立自由的新闻环境下，政府信息公开问题得到了较好的解决，而专业能力的打造则需要依赖专门的机构。在美国，不少非营利组织成立的目的就是专门监督官员的行政伦理行为，随着经验的积累和组织管理的日臻完善，这些机构的专业化监督能力逐渐得到提升。比较著名的监督机构有：芝加哥的“改进政府工作协会”，专门调查政府官员的违法渎职行为，其活动经费主要来自商业界的赞助；“公仆廉政中心”，主要任务是促进官员的廉政建设，活动经费由慈善基金会提供；“公务员政策中心”，通过对行政官员不良行为的分析，提出有关道德建设的对策，从而影响政府行为，提高行政伦理水平；“政府行为私人调查机构”，负责接待发现联邦政府人员不正常行为的告密者，并对所告发的有关问题进行调查，该机构得到美国国会的道义支持，政府部门的一些监察长还主动向该机构提供资料；“卡门考草根游说组织”，通过各种途径向议会和政府部门进行游说，要求政府公务人员严格遵守法律和道德，必要时还会就起草的有关法案，直接征集公众签名。
加强我国的行政伦理建设，规范官员的公私关系
党的十八大以来，中国的反腐力度不断加大，在廉洁政府建设方面迈出了坚实的步伐，取得了举世瞩目的成就。但我们也应该看到，目前，在一些党政领导干部身上仍然存在公私不分的情况，如职务消费公私不分、权力寻租公私不分等。因此，借鉴国外的行政伦理建设经验，加强我国的行政伦理建设，是一条现实可行的途径。
健全行政伦理制度，将权力关进制度的笼子。目前，我国已经颁布和实施了多部涉及领导干部和公职人员行政伦理的法律和法规，如《中华人民共和国公务员法》《公务员行为规范》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收入申报的规定》《中国共产党党内监督条例》等。此外，党的十八大之后，为贯彻落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”，我国还要求各地各部门和领导干部严格遵守“六个严禁”。这些法律法规为我国的行政伦理建设和反腐倡廉提供了基本制度保障，在规范官员的公私关系方面发挥了积极作用。同时，我们也要看到，这些法律法规还存在一些不足之处：一是相关条文不够具体，缺乏可操作性，如仅对官员的某类行为进行原则性的限制，使行为人有空子可钻。二是“一刀切”地禁止某些活动，可能导致使一些官员的不作为。三是对于违反规定的相关行为，没有详细的惩戒措施，导致对违反者的处置轻重不易掌握和平衡。
我们认为，借鉴国外行政伦理建设的经验，需要整合此前有关公务员和领导干部行政伦理的法律法规和党内制度，出台《公务员伦理法》，以国家立法统御行政伦理制度建设，并出台与其相配套的实施细则或行为准则，从而提高行政伦理制度建设的权威性和法律效力。立法时，要将相关的条款进行细化，增加可操作性。需要注意的是，对于涉及官员与企业交往的内容，要对收受礼品和交往场合中的其他行为作出具体和明确的规定，既要符合中国的传统文化和基本的人际交往习惯，不搞“一刀切”，防止官员越过合理的边界和法律的红线。这样做，既可以促进官员深入基层，与管理对象进行交往，又能明晰清正廉洁的底线，达到“既防止官商勾结、权钱交易，又防止谈商色变、为官不为”的效果，为实现习近平总书记提出的“亲”“清”新型政商关系提供制度保障。此外，考虑到官员公私关系涉及的范围较广，我们还需要制定和完善其他的配套法律和制度。如领导干部财产申报制度、政府采购制度、回避制度、人事制度、公职人员兼职制度等，全面规范官员的公私关系，加快我国行政伦理建设步伐。
建立专门管理官员伦理行为的组织机构体系。目前，我国负责管理官员和公职人员伦理行为的机构多由反腐机构负责，如党内纪律检查委员会、监察机关和检察机关等。但这些机关的主要职责是查处官员和公职人员的违法违纪行为，侧重于事后监督，即只有当官员和其他公职人员有了违法违纪行为并给国家造成损失后才会发挥作用，在预防官员的不当行为方面重视不够。这样的功能定位会造成以下不良后果：一是没有充分的时间对行政伦理理论与实践问题进行研究，不能与时俱进地对行政伦理制度进行修改和完善，导致制度建设脱离实际；二是不重视行政伦理培训，使公共部门缺乏良好的行政伦理文化氛围，难以营造健康的公私关系。因此，我们有必要设立从事行政伦理管理的机构。在这一方面，我们可以考虑先在国家公务员管理机关内部设立公务员伦理办公室之类的机构，负责行政伦理的管理和监督、研究咨询、培训、立法建议等工作。等条件成熟后将其独立出来，提高该机构的法律地位。此外，还可以在全国人大设立“伦理委员会”，专门从事行政伦理管理工作。地方层级可以参照中央层级的做法，设立相应的行政伦理管理机构。
构建完善的社会监督体系，促进官员公私关系的长期健康发展。要有效解决官员群体监督中面临的信息不对称性问题，社会监督机制是不二之选，为此，我们需要倾力打造有中国特色的行政伦理社会监督机制，切实保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，鼓励社会各界参与到行政伦理监督机制中来，实现社会监督机制与官方监督机制的有效衔接。
此外，还要提高各种媒体，包括传统媒体如报纸、电视、电台和新媒体如互联网、微信、微博等渠道的开放度，健全法律制度，保障新闻记者的独立性与新闻采访的自由，使媒体成为监督官员行政伦理的重要渠道。非营利组织的公益性、自愿性、相对独立性等性质，使其能够在监督官员和营造健康公私关系方面起到不可或缺的作用，因此，要鼓励和引导社会组织加入到行政伦理建设机制中来，放宽社会组织的准入门槛和业务限制。不仅如此，我们还要进一步发挥原有的公民举报和检举渠道的作用，从而构建起完善的行政伦理社会监督体系，促进官员公私关系的长期健康发展。
为了便于社会力量加入到行政伦理的监督机制中来，我们需要打造“阳光政府”，使越来越多的普通民众熟悉政府的运作过程，提高监督政府及其官员的能力。目前，不少地方政府都在进行政务公开的积极尝试，但我们认为，现有的政务公开无论是在范围还是形式上，都存在着改进的空间。
总体上看，政务公开的范围越大越好。根据法律法规的要求，凡不涉及国家秘密、不危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的事项都应当向社会公开。从规范官员公私关系的角度来看，当前要尽快实现以下几个领域的公开：政府财政预算和决算公开、行政审批事项和审批标准的公开、重大决策事项的公开、政府投资项目的招标过程和政府采购过程的公开、官员个人财产的公开等。要改进政务公开的形式和方法，如细化公开事项、利用多种渠道向社会公开政务信息，便于公民获取信息。
（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）
【参考文献】
①季乃礼：《官员逐利与公私观再认识》，《人民论坛》，2014年第12期。
②[法]孟德斯鸠著、张雁深译：《论法的精神》（上册），北京：商务印书馆，1961年。
责编/王妍卓 美编/李祥峰
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