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贾康:“起征点”能成为个税改革的关键吗?

近日,《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》在网上公布,向社会征求意见,个人所得税改革再次受到社会广泛关注。

税收可分为间接税和直接税,个人所得税是十分典型的直接税,在现代社会中,其功能受到高度重视。所谓直接税,属于其税收负担不可以或很难转嫁,谁交了就是谁承担的税种。与间接税相比,直接税的这一特征尤其明显。比如,近年“营改增”改革中,宣传上给出的基本概念是减轻企业负担,但企业在增值税税率降低以后,在实际市场竞争中,他们还要比拼能否更多地把这个税负转到最终消费端。个人所得税等直接税则没有这样的问题,税对谁征,税负就由谁负担。

由此可知,个税这样的直接税,在发挥筹集政府财政收入作用的同时,还更多地具有定向调节居民收入差距、防抑“两极分化”等再分配功能。我国改革开放已经40年,居民收入水平在不断上升,但收入差距也明显扩大,这就会积累某些矛盾,因而客观上迫切需要个人所得税等直接税更好、更有效地充当再分配手段,以促使经济社会可持续发展。

随着经济、社会发展环境的变化,我国现行个税在制度规定方面的缺陷也显现出来。具体来说,一是这种将个人所得分为正面列举11个征税项目、适用不同计税办法的分类计征税制,已不能适应现实生活的发展变化来涵盖各种收入方式,并容易为避税留下漏洞;二是税率结构复杂,最有调节力度的是实行7级超额累进税率的工薪收入,属于劳动性收入,对金融资产收入等非劳动性收入却无超额累进调节机制,这与“应对勤劳所得课以轻税,对非勤劳所得课以重税”的原则相悖;三是基本减除费用(即“起征点”)没有随物价变化的指数化调整机制,久受诟病;四是没有对于同人民群众生活密切相关的一些支出项目(如子女教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和租金支出等)作专项扣除,影响了税负与家庭实际负担能力的适应性;五是征管模式和体系不健全,除对工薪收入的“单位代扣代缴”征管效率最高之外,其他方面总体落后于时代发展客观要求和税收征管国际经验。因此,个人所得税改革势在必行。

坚持综合与分类相结合的改革方向

个人所得税的功能作用,在于为政府履职筹集必要财力的同时,实行对社会成员收入的再分配调节,适当减少收入差距。从一般国际经验看,个人所得税的税制模式可大体分为三种:分类所得税制、综合所得税制以及综合与分类相结合的所得税制。

分类所得税制,是根据不同的所得类型,适用不同的征收办法,各项所得分别对应不同的税率、扣除额和税收优惠等,我国现行个税即属这一模式。其特点是征管分门别类,特别是我国对工资薪金收入实行单位代扣代缴制度,征税成本低,保障政府收入效果好。但是,随着经济社会发展和人民收入水平提高,其缺点也日益明显,其中之一就是不利于体现税负公平原则,使个税再分配调节作用难以发挥。

综合所得税制,是将个人一段时间内的所有收入看作一个整体,设置统一的生活费用扣除标准、适用税率和必要的专项扣除等优惠。综合个人所得税制是最优的个税模式选择,因为它可以较充分地体现个税作为直接税的“支付能力”原则,真正使收入高的社会成员更多承担纳税责任,从而较好地实现个税调节收入分配的功能,体现税制的公平性,支持政府财政收支的“抽肥补瘦”机制有效运转。但其缺点也比较明显,即对税收征管能力的要求非常高,需要税务部门全方位地了解和掌握纳税人的各项所得及其收入来源。这一征管系统的可持续运转,要求国民具有较成熟的纳税人意识和较高的诚信纳税素质,否则可能导致“法不责众”的治理困境。

综合与分类相结合的所得税制,是把一些类别的收入归并在一起,按照综合收入征收,这一部分的征管机制类似于综合所得税制,同时有选择性地把另一些收入仍使用分类所得税制的办法,可以吸收前述两种模式的优点,既较多地体现税收的支付能力原则,体现其公平性,加强再分配功能,同时又保留了一部分区别对待的空间,这一模式较适合从较低发展阶段向较高发展阶段过渡的经济体。

我国改革开放过程中,个人所得税制度的建立和演变,正是首先按照分类所得税制完成了立法,在其后的税收实践中,逐步调整以寻求税制的动态优化,进而形成了个税改革要以综合与分类相结合为方向的中央层面指导意见,这一进展来之不易。

“起征点”并非个税改革关键

人们常说的个人所得税“起征点”,其实是“基本减除费用标准”,意为考虑了保障纳税人基本生活需要后作出的税基标准。现实生活中关于起征点的热议,容易给人一种错觉,似乎提高了起征点,就解决了我国个人所得税改革的全部问题,至少是解决了最为关键的问题。其实,这是一种认识误区。

个人所得税制度安排,是由一系列相关制度要素、参数构成的,涉及除起征点之外的税制模式选择、税率设计、与税负密切相关的优惠条款等等。我国个税改革以逐步建立综合与分类相结合为方向,所以考虑个税改革方案绝不能只看起征点如何调整,一定要以系统思维,通盘考虑整个税制设计中的各个要素和参数,寻求既符合改革方向,又具备实际生活中可操作性的解决方案。从这个角度出发,个税起征点不能代表个税改革的全部,也称不上最为关键的参数。当然,这是一个必须纳入全面优化设计方案、积极回应百姓诉求的重要参数。

具体来看,假如现行税制一切不变,仅仅提高个税起征点到1万元,在不考虑“五险一金”情况下,可计算得出,月收入1万元以下的纳税人减税范围为0.1元至745元,月收入达10万元的纳税人将减税2925元,后者比前者多减2180元。这显然是违背个人所得税调节初衷的。上一轮我国个税起征点上调为3500元,则是结合了超额累进税率的调整,在不考虑“五险一金”的假设条件下,对社会成员个税负担的影响是:原起征点2000元以下人群未受益,因为其原来的应纳税额为零;月收入2000元至月收入19000元的人群是应纳税额下降的受益人群,其中月收入7500元至12000元之间的人群获得了最多350元的减税额;月收入在19000元以上的人群,应纳税所得额则有所增加。虽然上轮修改个人所得税法,未能迈出综合与分类相结合的步伐,但在工薪收入部分坚持了系统性思维,达到了“降低端税负,增高端税负”的结果。

单纯过高提高起征点,还会带来一个不可忽视的问题,会使我国缴纳个税的人口数量明显减少,有违国家治理现代化的内在要求。上一轮个税修法在实施之初,伴随起征点提高,我国个税调节覆盖的社会成员数仅有2400余万人,仅略高于全国总人口数的2%。应防止这种使个税“边缘化”的效应,这也是个税起征点不宜一次性提得太高的重要原因。

专项扣除使个税负担合理化

《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。这建立在已有的个人基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和住房公积金等专项扣除项目继续执行基础之上,体现了个人所得税法修改在制度建设上的重大进步。

试想一下个税实际负担的具体情境:假设有两位收入水平相同的社会成员,都是月平均收入8000元(即年收入96000元),其中一位是单身人士,家庭支出项目较少,另一位却是“上有老,下有小”,一份工资收入要赡养四五口人,孩子上大学要交学费,生了大病要承担一部分医疗费用。那么,有无子女教育支出和大病医疗支出的专项扣除,实际负担情况可能会大相径庭。有了这两项专项扣除,可减少家庭的一部分生活支出压力。这种制度设计,是通过形成有针对性的差异化扣除处理,使个税的实际负担可以更为合理化。

再比如,在百姓特别关心的住房领域。在达到一定收入水平和支付能力的情况下,一般居民家庭会选择购买商品住宅;如果还达不到买商品房的收入水平,也必然要租房以解决“住有所居”的问题。不论在哪一种情况下,有无对住房按揭贷款“月供”部分利息支出的个税专项扣除或者对于住房租金支出部分的专项扣除,纳税人的实际税收负担会有十分明显的差别。个人所得税法修正案草案增加了这种专项扣除,显然有利于在使百姓“住有所居”方面得到税收政策的支持,特别是增加中低收入纳税人在满足住房基本需求层面的获得感。

未来,我国居民收入水平还会继续提高,有“二孩”的家庭将增多。综合来看,通过个税更好地按照超额累进税率对综合收入部分实行再分配调节的同时,也需要借鉴国际经验,考虑更有针对性地对纳税人的婚姻状况、子女数量、家庭合计赡养人口数等因素,设计规范必要的一些专项扣除,以使个税负担更加合理。

作者:贾康 著名财经专家,华夏新供给经济学研究院首席经济学家

[责任编辑:银冰瑶]
标签: “起征点”   个税改革