【摘要】西部少数民族地区是我国贫困人口较为集中的区域，也是国家扶贫工作的重点区域。当前在精准扶贫过程中，西部少数民族地区在法律制度供给、管理体制、识别机制、监督机制等方面还存在现实困境，影响了扶贫的效果。需要加大法律制度建设，完善扶贫工作方式，建立动态识别跟踪机制以及健全扶贫政策实施监督机制，进而提升精准扶贫的效果。
【关键词】西部 少数民族 精准扶贫 【中图分类号】C31 【文献标识码】A
我国西部少数民族地区是贫困人口较为集中的区域，也是全国扶贫开发重点推进的区域。新中国成立以来，在中央政府及地方各级政府的共同努力下，大力推进扶贫开发，这些地区的少数民族群众生活水平有了很大的提高。党的十八大以来，在党中央、国务院的领导下，大力推进精准扶贫战略，基本上解决了当地的温饱问题，但西部地区依然有近1100万少数民族群众处于国家贫困线以下，主要集中在新疆、云南、贵州等省区。按照国务院扶贫开发领导小组办公室2016年的统计数据，西部地区少数民族贫困人口的比例占到了全国贫困人口比例的28.6%。整体看，在当前精准扶贫战略的实施过程中，西部少数民族地区扶贫工作还存在一些现实困境，需要大力推进其精准扶贫工作策略的转型。
西部少数民族地区精准扶贫面临的现实困境
首先，精准扶贫的法律制度体系尚未形成。从理论上看，法律是政策实施的保障，扶贫领域的法律规范是扶贫工作开展的基础。从上世纪80年代对西部少数民族地区实施开发扶贫战略以来，中央政府大部分的扶贫工作计划、措施等基本上是以相关的通知、决定等规范性文件来实施的；在省市区层面上，除了贵州、新疆、重庆等部分地区出台了专门针对少数民族地区精准扶贫的地方性法规，其余的西部省区没有制定相关的地方性法规及政府规章，在精准扶贫工作中依然采取的是政府决议的方式。法律制度体系的缺失与当前的法治政府建设目标不相适应，西部少数民族地区的扶贫工作与一般的贫困地区扶贫工作不同，具有自身的特殊性，有必要将这些地区的扶贫工作上升到法律层面，从而保证该地区精准扶贫工作的制度化、长效化。
其次，精准扶贫的管理体制较为滞后。长期以来，因为西部地区地位置和自然条件的限制，使西部少数民族地区民众生活方式较为闭塞，同时社会化服务体系也比较落后。面对这些先天的困难，精准扶贫机制必须要跟得上，且能够准确实施。但现实中，西部地区少数民族的扶贫管理体制较为滞后，具体而言：第一，在精准扶贫权责分配上，权责界限不明。目前针对西部地区少数民族精准扶贫实施的“1+9+37”的扶贫管理体制，权力分散，责任不明，不仅整体上影响了精准扶贫的效果，而且在责任意识上容易出现推诿扯皮。第二，在精准扶贫主体上，单一的政府主导模式存在较大局限性，扶贫整体效果难以提高。而且，在精准扶贫方式上，单纯依靠政府公共财政的“输血”，不足以提升少数民族地区群众的内生发展力。第三，在精准扶贫的退出及评估机制上存在一定的缺陷。就评估机制而言，目前尚没有针对西部少数民族地区的动态化评估方式，政府作为扶贫主体，又同时主导扶贫效果评估，在评估透明度方面有待提高；就退出机制而言，大部分贫困地区不会自动申请退出，在脱贫之后还继续占据扶贫资源，影响了扶贫工作的整体效果。
再次，精准扶贫的识别机制不够健全。精准扶贫实施的前提是要精准识别扶贫对象，扶贫对象的识别准确率直接影响了扶贫的效果。随着时代发展，致贫的原因也日渐多元，如果还是按照旧有的配额制的方式来识别贫困对象，显然已经无法满足精准扶贫的需求。目前，西部地区采用了动态扶贫识别机制，综合考虑家庭及人口致贫因素，取得了较好的效果，但在识别过程中还是主要通过基层群众评议及基层群众自治组织评议，无法消除人为因素影响，由此降低了识别机制的整体效果。
最后，精准扶贫政策落实缺乏有效监督。针对西部少数民族地区的扶贫工作，仅有制度供给是不够的，还必须要保障制度的落实。但在实际工作中，西部地区缺乏完善的扶贫监督机制，个别地方政府没有及时将中央政府的政策落到实处。特别是有的少数民族地区的基层政府，在开展精准扶贫过程中，对中央政府及其上一级政府颁布的政策实施“减量化”，甚至挪用中央专项扶贫资金或物资。还有个别地区的基层政府官员利用中央扶贫专项资金大搞各类扶贫政绩工程，不考虑实际扶贫效果。总之，这些现象的存在，因为政策落实缺乏监督机制，严重影响了少数民族地区群众的脱贫效果。
西部少数民族地区精准扶贫完善策略
完善少数民族地区精准扶贫的法律及制度体系。我国目前不仅没有针对少数民族地区扶贫的专门法律，甚至也没有扶贫方面的专门法律。由此导致了政府在扶贫工作中，缺乏有效的法律支撑，也使得有些扶贫措施没有法律依据，而地方政府不敢也不愿意去创新。因此，法律作为政策的先导，必须要尽快出台。针对少数民族地区扶贫工作的特殊性，国家层面应该出台《少数民族扶贫开发法》或是《西部地区扶贫开发法》等法律，保证西部少数民族地区的扶贫工作能够做到有法可依。
经济发展需要创新，精准扶贫也需要创新。要确保精准扶贫方式能够与当地群众实际需求、当地的自然禀赋相适应。具体而言：第一，在扶贫管理体系上，厘清政府各个部门的具体职责，提升扶贫过程的效率。第二，推进多元主体共同参与的扶贫体系建设。积极合理地引入市场、社会力量参与到精准扶贫工作中来，必要的时候还可以引入国际力量。当然，在构建多元主体参与机制中，各级政府还要为市场、社会等主体参与少数民族地区扶贫，创造一个良好的参与环境，提升这些非政府主体的扶贫积极性。第三，改进人力资源培训、种养扶持、基础设施建设等项目的实施方式。针对西部少数民族地区实际情况，因地制宜发展产业。第四，推进金融扶贫方式的创新。中央政府要为西部少数民族地区提供特殊的金融及创新政策，积极盘活少数民族地区的生产要素，完善金融风险管控机制，使金融助力脱贫攻坚。
完善西部少数民族地区的精准扶贫识别机制。显然，传统的配额制扶贫机制已经不能适应新时代的发展要求。在精准扶贫模式下，需要创新识别机制。具体而言：其一，对原有的贫困户进行重新评估与识别。对符合当下扶贫条件的，继续纳入到扶贫对象中；如果已经脱贫的，按照退出机制处理；对贫困户的致贫原因进行动态跟踪，合理调整扶贫措施实施方式及过程。其二，对新贫困户进行核实，强化对其动态跟踪，做好有针对性的帮扶。其三，对于脱贫户应进行“回头看”，确保其不二次返贫，必要的时候要给予适当的政策照顾。同时，也应及时总结其脱贫的经验，并合理推广。
建立西部少数民族地区精准扶贫政策落实监督机制。西部少数民族地区的扶贫工作是一项长期工作，必须要强化对中央政策的落实，强化相关监督机制建设，确保扶贫精准化推进。为此，首先，尝试引入第三方评估机制。当前国务院已经委托中国科学院作为第三方机构对全国精准扶贫实施效果进行评估，西部少数民族地区也可引入这一评估机制，并及时向社会公开评估结果，接受社会大众监督。其次，要完善扶贫问责机制。对于在扶贫中出现的问题，特别是大搞形象工程、政绩工程建设的地方党政负责人，要及时问责，严格责任追究机制，确保有限的扶贫资源落到实处。最后，在扶贫考核过程中要因地制宜，不宜实施“一刀切”。毕竟西部少数民族地区的经济社会发展现状、贫困程度、贫困规模均存在着较大的差异，在考核扶贫成效的过程中，需要针对不同地区的历史条件、贫困现状、扶贫现状来进行综合考量，制定有针对性的考核标准。
（作者为黔东南州社会科学院副研究员）
【参考文献】
①刘涛：《西部少数民族地区精准扶贫的困境与出路》，《攀枝花学院学报》，2016 年第6期。
责编/谷漩 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
