网站首页 | 网站地图

大国新村
首页 > 思想理论 > 深度原创 > 正文

你知道唐朝县令有多忙——县制在唐朝国家政体和治理中的地位与作用

核心提示: 县制是唐王朝国家政体最为基层的政府机构,处于基础和基石的地位,是王朝国家治理和社会控制的最前沿政权堡垒。王朝国家政令政务与各项制度最终能够落实,推行于基层社会,依托的正是县制官司的具体实施,从而实现社会基层治理,进而实现国家治理。

【摘要】县制是唐王朝国家政体最为基层的政府机构,处于基础和基石的地位,是王朝国家治理和社会控制的最前沿政权堡垒。王朝国家政令政务与各项制度最终能够落实,推行于基层社会,依托的正是县制官司的具体实施,从而实现社会基层治理,进而实现国家治理。

【关键词】县制  唐朝  选任训导  考核问责    【中图分类号】D921    【文献标识码】A

中国古代从秦汉到明清的帝制王朝国家时代,县制一直是国家政治体制和国家治理体系中最基层的权力机构,保持了长期的稳定性和延续性,成为国家政治制度安排的重要构成和国家治理的重要基石,体现出相当高的制度文明成就。继秦汉之后,县制在唐朝尤其是唐前期发展到了更加完备的水平,可视为整个帝制时代县制的代表。

县制官司的职掌职责是十分繁重和具体的

唐王朝制定有完备的国家行政法典——《唐六典》。这部法典对“京畿及天下诸县令之职”作了详细规定。此外,唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四种形式,也有对县令职掌的明确规定。现根据《唐六典》和唐朝法律的有关记载,县制官司的主要职掌职责如下:

一是“皆掌导扬风化,抚字黎氓,敦四民之业,崇五土之利,养鳏寡,恤孤穷,审察冤屈,躬亲狱讼,务知百姓之疾苦”;“每岁季冬之月,行乡饮酒之礼,六十以上坐堂上,五十以下立侍于堂下,使人知尊卑长幼之节”。这主要是社会管理方面的职责,包括思想教化,安养百姓,发展经济,重视农业,访贫问寒,审理诉讼冤屈,宣扬尊卑观念,维护等级秩序和伦理,了解掌握百姓家庭生活状况和社会发展状况等。

二是“所管之户,量其资产,类其强弱,定为九等。其户皆三年一定,以入籍帐”。这是户等确立和登记职责。县制官司要根据治内各家各户资产的多少,确立为从上到下的九个等级,并登记入各户户籍之中。这个工作,每三年进行一次,目的是根据各户户等高低征缴多少不等的资产税——“户税”,交纳数额不等的铜钱,是国家财政收入中货币的重要来源。九等户等由“县司注定,州司覆之”,即由县级官司具体确立和登记,再由州制官司负责审核。

三是“若五九(谓十九、四十九、五十九、七十九、八十九)、三疾(谓残疾、废疾、笃疾)及中、丁多少,贫富强弱,虫霜旱涝,年收耗实,过貌形状及差科簿,皆亲自注定,务均齐焉”。这是人口资源调查、赋役征发、社会管理方面的职责。具体来说:县制官司要调查掌握治内各家各户人口的组成、年龄状况及其变化,特别是户内男性人口的年龄状况及其变化。这与国家赋役制密切有关。国家赋役制主要是租庸调(赋税)制和徭役制,它规定,21岁到59岁的成年“丁男”负担国家赋役;不到21岁的16岁至20岁的“中男”以及年龄更小的“小男”等不需负担;到了49岁来年就50岁的丁男则可交纳一定数量的“庸”来代替服役,当时叫“输庸代役”,负担有所减轻;到了59岁来年就60岁的丁男因达到“老男”年龄将不再负担赋役;到了79岁和89岁的老人即将年满80岁和90岁要享受国家有关“耆老”的优待。所以对于“五九”年龄的变化情况,县制官司要及时掌握,登记入户籍之中。残疾、废疾、笃疾等所谓“三疾”人口,也不负担国家赋役并享受一定的优待,县制官司也要掌握登记这一部分人口的情况。掌握登记人口资源变动情况的工作重点,是对成年“丁男”以及即将成年的“中男”的掌握,即所谓“中、丁多少”,因为这些男性人口是国家赋役的承担着。所有这些工作,都要由县令“过貌形状”和“亲自注定”,即亲自过目审阅,调查核实,做到人户资产状况、人口资源状况等的如实掌握,保障国家的赋役征发并作到赋役负担的相对均平。

四是“诸应收授之田,每年起十月一日,里正豫校勘造簿。至十一月一日,县令总集应退应授之人,对共给授。十二月三十日内使讫,符下案记”。这是对治内农户推行均田制的职责。唐朝土地制度主要是均田制,规定农户内丁男、中男授给“永业田”20亩,“口分田”80亩,老男及笃疾、废疾人授给“口分田”40亩,守寡的妇女授给“口分田”30亩等。每年自10月1日——12月30日,各县县令在诸里正编制好的簿历账册基础上,按照均田制的规定,亲自主持完成对治内农户土地的“回收”和“授给”,及时进行均田土地的收授和调节,并登记入各户户籍之中,切实推行好国家土地制度。

五是“至于课役之先后,诉讼之曲直,必尽其情理”。这是在国家赋役征发和司法诉讼方面的职责。“课役”是赋役的别称,又称为“差科”。课役征发之“先后”,是指“凡差科,先富强后贫弱,先多丁后少丁”,县制官司要严格执行。至于司法诉讼之曲直是非,县制官司的审判处理也必须合乎情理。

六是“若籍帐、传驿、仓库、盗贼、河堤、道路,虽有专当官,皆县令兼综焉。”这是指县令对县务有“综领”之职,是说编制籍帐、管理交通、仓库等工作虽有专门的僚佐负责,但县令有总体掌领的职责。其中,“籍帐”的编制工作尤为重要。“籍帐”包括“户籍”和“计帐”两类账册,“每一岁一造计帐,三年一造户籍。县以籍成于州,州成于省,(尚书省)户部总而领焉”。计帐和户籍是国家征发赋役和掌握人口资源的重要依据,对于国家治理和社会控制极为重要,县制官司是籍帐编制工作的最基层单位,负责籍帐的具体编制并逐级向州和尚书省上报。

由上可见,县制官司的职掌职责是十分繁重和具体的,覆盖行政、民政、司法与治安、经济与财政、籍帐编制与社会管理、教育与教化等。也不难看出,王朝国家政令政务与各项制度最终能够落实,推行于基层社会,依托的正是县制官司的具体实施,即陈子昂所谓必待县令“谨宣而奉行之”。只有县制官司认真履行了其具体繁重的职责,把各项工作做实做细,才能够实现社会基层治理,并进而实现国家治理。对于县制官司职能的这种重要作用,古人有精到的总结——“郡县治,则天下安”。

唐朝非常重视县令选任与训导

唐朝非常重视县令的选任,采取了许多制度化规定和具体操作:一是规定县令由尚书省吏部选授(后来改归礼部),权归中央。职掌选授的长官要认真负责,否则就会被处罚,如开元四年(716),卢从愿、李朝隐担任礼部侍郎,一次性选任县令200余人,因过多过滥被贬官为刺史。二是注重通过举荐和科举考试选任县令。贞观三年(629),太宗诏令五品以上官举荐堪任县令的人选,后来高级官员举荐任选成为县令选任的一种方式。同时也规定,根据所举荐县令任职期间的政绩优劣,对举荐官员进行褒贬。若所举荐县令在任期间贪赃枉法,名不副实,则要追究举荐官员的法律责任,治其荐人失察之罪,加强举荐工作的严肃和问责。武则天时期,曾专设“县令举”一科,专门选拔县令,诗人卢藏用就经此科考试出任济阳县县令。县令举的选拔甚为严格,除考儒家经典,还通过考“时务策”进行施政见解的考察。应试者不但要精熟儒家经典,还要熟悉朝廷典章制度和法令法规,熟悉国家大政方针和国家施政中遇到的现实问题,并能对这些问题的解决提出对策。否则,是难以通过考试而出任县令的。三是重视县令人选的实际工作经验和执政能力,玄宗开元十一年(723)敕令“年少未经事者,不得作县亲民”,明确规定缺乏实际工作历练的年少者,不得出任作为亲民之官的县令。四是积极推行任职籍贯回避和亲属回避等制度,规定县令不得任职于本贯本土,必须赴任他乡,回避本籍,规定县令亲属不得在同一县衙任职,防止县令通过乡里同籍和人际关系形成地域关系网而滋生腐败行为。

唐王朝重视对县令的政治训导,皇帝经常颁布《戒州县牧守诏》《劝奖县令诏》《诫县令敕》《县令箴》之类的诏敕,作为县令执政的指导性文件。如中宗敕令“务尽地利,禁游食”,要求县令重视农业生产,禁止游食末作,做好本县的经济工作。如玄宗敕令“户口安存,在于抚育,移风易俗,莫先令长”,要求县令做好户口增殖和风俗教化工作。玄宗还要求县令对县务“无大无小,必躬必亲”,必须亲自过问和具体负责。这类政治训导对强化县令的思想教育和勤政廉政意识,具有明显的督导促进作用。

唐朝官员“凡居官,以年为考”,有“常考”还有“巡考”

唐朝官员“凡居官,以年为考”,有定期“考课”(考核)制度,称为“常考”。县令的常考也实行一年一考。每年年终,先由县令具录自己当年的“功过行能”,实际是“自我鉴定”,再由上一级的州司官员具体负责,当众宣读其“自我鉴定”,也当众议定其政绩优劣。议论考核的结果,由州司长吏写出“考课簿”,定出自“上上”至“下下”的九个等级(上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下),上报给尚书省吏部,再由吏部考功司存档和审查核实,最终确定县令当年的考核等级。县令经“四考”即经过连续四年的考核,是为“考满”,要根据总成绩的优劣等级由吏部决定其升降与褒贬,形成县令每四年一考满,每四年一选任,任期期限一般为四年的制度,即所谓“四考为限”。当然,这一制度并非一成不变,由于各地实际情况的不同,县令任期也可调整为三年或者五年。县令考核特别注重户口增多和生产发展两个方面,规定“州县官人,抚育有方,户口增益者”,其考核等级提高一等,否则就降低一等。开元四年(716),玄宗颁敕“县令在任,户口增益,界内丰稔,清勤著称,赋役平均者,先与上考,不在当州考额之内”,确立政绩优异的县令其考核等级最低为上下等级,予以政策性大力鼓励。

常考之外,对于县令的考核还有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考两种。定期巡考由上一级的州司或都督府负责,法律规定“都督、刺史掌清肃邦畿,考核官吏……每岁一巡属县,观风俗,录囚徒,恤鳏寡,阅丁口,务知百姓之疾苦”,对县令工作每年一巡视督查,并将巡考结果“附于考课,以为褒贬”,作为县令升黜的依据。如果发现“善恶殊尤者,随即奏闻”,即巡考发现政绩特别优异或特别拙劣的县令,要上奏皇帝加以褒奖或惩罚。不定期巡考由朝廷派出高级别官员以特使身份进行巡查考核,如贞观八年(634),唐太宗派重臣李靖等13人为“黜陟大使”,贞观二十年(646)又派孙伏伽等20人为“黜陟使”,“巡察四方,黜陟官吏”。“黜”意为罢黜,“陟”意为升迁,即派出特使对地方官员执政优劣进行巡查并确定官员之升降,这其中就包括对于县令执政优劣的巡查和考核。又如玄宗开元二十二年(734),分全国为十五道,每道置“采访处置使”,简称“采访使”,专掌“考课官人”,分道巡察考核包括县令在内的所有地方官员的政绩善恶。这种不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威慑力,有利于震慑腐败行为,清明政治。

唐朝县制政务错失实行长官问责制,即主要问责县令,其他僚佐“节级连坐”,受连带处罚,使县令与僚佐“递相管辖,不敢为非”,以保障县制官司的廉洁清正。以经济财政工作的错失问责处罚最为集中。法律规定,推行均田制和赋役制时,若出现“应合受田而不授,应合还公田不收,应合课田农而不课”等情况,即出现收授调节均田土地和征发赋税失职,县令和里正要处罚以“笞刑”。户籍编制工作中,若出现遗漏户内人口或者整户遗漏,县令和里正轻则处以“笞刑”,重则处以“杖刑”,最重的则要处以“徒刑三年”,被罚作刑徒服劳役三年。如果征发赋役违法以及不均平,或者不能按期完成赋税物资的运输,县令轻则处以“杖刑六十”,被打六十个棍子,重则处以“徒刑”,服劳役作苦力几年,甚至按照“贪赃法”之罪论处。法律还规定,县令就任后必须坚守工作岗位,不得擅离县境,也不得在非节假日内宴会宾客和游玩观光,要忠于职守,认真履责。总之,唐朝县令职责重,问责严,压力大,真正做好一个县令,推行好一县之政务工作,实大不易。

(作者为山东大学历史文化学院教授)

【注:本文系山东大学人文社科青年团队召集人项目“汉唐时期制度构建与国家治理”(项目编号:IFYT1703)阶段性成果】

【参考文献】

①张国刚:《唐代官制》,西安:三秦出版社,1987年。

②赵璐璐:《唐代县级政务运行机制研究》,北京:社会科学文献出版社,2017年。

责编/张蕾    美编/杨玲玲

声明:本文为人民论坛杂志社原创内容,任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权,转载时务必标明来源及作者,否则追究法律责任。

[责任编辑:孙渴]
标签: 政体   县令   地位   作用   国家