改革开放以后特别是从20世纪90年代市场化改革确立以后,对乡村治理构成最大挑战的还是乡村社会结构的变迁。乡村社会结构变迁主要体现在三个维度,每个维度都透视出新的乡村治理问题。
人口结构维度
自从实现家庭联产承包责任制改革后,农民不仅获得了自主的农业生产经营权,而且获得了劳动就业选择权,由此,原来被束缚在农村土地上的剩余劳动力得以大量释放,在随后快速的工业化、城市化、市场化和对外开放进程中,农村劳动力纷纷外出务工经商,形成了“民工潮”。如果说80年代只是剩余劳动力外出,那么进入90年代,外出的不仅仅是剩余劳动力,连农村和农业所需要的劳动力都在外出,因为农业劳动无法增加农民的收益,甚至成为负担,这一趋势一直延续到现在。由此,中国农村青壮年人口纷纷离开,出现农村人口迅速老龄化以及大量留守儿童问题,农村人口结构呈现“386199”(妇女、儿童、老人)三留守现象,大批村庄“空心化”“老龄化”“空壳化”,我们曾用“农村很散、农民很老、农业很弱”来描述新三农,这就是新的乡村治理困境。
在人口老龄化的背景下,农村治理首先遇到的一个困境就是缺乏治理人才。不仅如此,一些农村地区,连基本的治安都难以维护。更大的挑战就是农村养老问题,农村养老不但缺钱,更缺人力。人口结构变迁背景下乡村还存在许多其他治理问题,比如,村庄公共事务难以正常开展,民主自治无法正常运行,乡村现代化更是困难重重,新技术、新观念难以推行,更谈不上社会创新。
乡村社会分化维度
在过去三十多年中,工业化、城市化、市场化为社会分化提供了契机,乡村社会分化与城市社会分化都非常快、非常明显。一方面社会分化是社会经济发展的重要表现,相比于计划经济时代的“平均主义”,社会分化体现了社会经济发展为不同能力的人提供了各显神通的机会,从而使不同的人在社会经济发展中获得不同的地位;另一方面由于转型过程中存在着制度不合理、权力寻租和市场行为不当不法(如假冒伪劣)等因素的影响,使得社会分化存在着严重的不公问题。
与此同时,社会分化又反过来进一步影响和左右下一步的分化。具体到乡村,不论是收入分化,还是阶层分化,都表现得相当明显。农村收入差距扩大已经成为大家谈论的事实。与收入差距相关的就是乡村社会阶层的分化。
在计划经济时代,乡村社会虽然也有所谓的“地富反坏右”,但是这更多的是政治符号,当时主要只有两个阶层——干部与社员。而改革开放后,乡村社会分化成至少有8个阶层:农业劳动者阶层、乡镇干部阶层、乡镇企业家阶层、农村个体工商户阶层、农村雇工阶层、农村知识分子阶层、乡镇企业工人阶层、农村私营企业家阶层。不同的社会阶层有着不同的社会经济地位,有不同的社会影响力,更有不同的利益取向、需求和行为。在这样的阶层格局下,乡村治理显然比以前更复杂、更具挑战性。最大的挑战就是在乡村治理中如何合理地体现不同阶层的利益和需求,既要防止上层阶层对中下层阶层的剥夺,又要避免中下层对上层的对抗,阶层之间的社会团结成为乡村治理的头等课题。乡村社会阶层分化,改变了乡村治理的社会基础和目标,如果能实现阶层的社会团结,那么乡村的治理和发展将不再是难事。
村庄类型多样化维度
由于历史传统、地理位置、人口结构、社会经济因素以及其他因素的不同,不同村庄在改革开放和经济发展中表现很不同,呈现出多样性态势,不再像之前那样绝大多数农村都是一种产业形态、相同的管理模式和社会构成等。中国有60多万个行政村、几百万个自然村,每个村庄都有其个性。有的人将当前的村庄划分为“城中村”“空心村”“新型社区”“超级村庄”等。
由于划分标准不同,可以有不同类型的村庄分类,比如根据人口进入和外出情况,也可以分为三类村庄:外来人口多的村庄、外出人口多的村庄、没有外出和进来的村庄;还可以按地形划分:平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。虽然有些类型是自然形成的,如按地形形成的不同类型村庄,但是这种自然因素也会影响村庄的社会经济,从而影响村庄治理。比如中国目前最穷的连片特困农村大多位于高寒偏远、沙漠戈壁等地理条件和环境非常恶劣的地区。这些地区的村庄由于贫困或者不发达,它们面临的治理问题显然不同于其他地区的村庄。村庄的多样化和个性化,表明村庄治理应该是多样性的、个性化的。在这种情况下,固守于一种治理模式,采取“一刀切”的治理方式,已经不足以解决问题、满足村民的需求和实现村庄的团结、发展。
