原标题：官员担当需要什么样的制度保障
（作者为国家行政学院教授、博导）
党的十八大以来，“担当”一词多次出现在习近平总书记的重要讲话当中。人民网2016年11月统计结果显示，自2013年以来，在习近平同志的公开讲话和文章中，担当一词被提及近100次，成为其治国理政的关键词。2015年1月12日，在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时，习近平同志强调：“干部就要有担当，有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就。不能只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力。要意气风发、满腔热情干好，为官一任、造福一方。”而在反腐和简政放权并举的全面深化改革时期，社会公众对于个别政府官员不作为的意见也越来越大，要求官员有担当已经成为“上下同欲”。
担当是官员的一种必备精神
担当就是责任意识，责任与一定的公共职位联系在一起，实则是对公共职位职责的履行意识，是履职责任对人的动机和行为约束。由于《中华人民共和国公务员法》和公共机构的三定方案并没有对每一个公共职位的履职责任进行描述，公共机构中对每个岗位的职位说明也并不具体，换句话说，每个公共职位的职责边界并不清晰。同时，我国也缺乏公务员职业伦理典则之类的职业操守规定，在这种情况下，要求官员有担当，更多地是以《公务员法》和散见于党和政府的有关文件中的原则性规定来予以约束。社会公众所追求的是到政府机构办事时，能在最短时间内把事情办成，而对于政府机构内部不同部门不同人员的分工无需了解。当事情办理遭遇程式化的推诿、法定时间内的拖延、不予明确告知所需材料或进展甚至直接拒绝等状况，当事人必然心存不满甚至愤怒，直接产生“官员不作为就是腐败”“官员不担当就是腐败”的说法。我们同样不能忽视的是，持有公共职位的人或者公务人员也是有利益追求的人，也都有在理性计算之后的趋利避害心理，当公务人员的趋利避害心理与社会公众的利益实现产生矛盾的情况下，有担当的官员就成为稀缺品，或者说，“有担当”这个品质就成为社会公众对官员群体的期待。
“有担当”是对行为的一种精神化的称道。也就是说，担当是社会公众期许的官员应有的必备精神。但任何精神都是需要有现实基础和落实的时空环境的。仅从精神和原则层面要求官员有担当，是一种道德化的标高，往往更依靠责任内化式的个人修养来达到“内圣外王”的担当效果，缺乏具体的落实情境、方式和激励闭环，官员的担当就是不可持续的。
事实上，作为一定公共职位的持有人，官员的担当往往与其职位的责任紧密联系在一起，通过责任确定和问责来使官员有担当比强调个人修养更能够保持官员担当的可持续性。正因为如此，我国越来越强调问责机制。如2015年6月26日，习近平同志在中共中央政治局第二十四次集体学习时就指出：“要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”
综上，与其反复强调官员应有担当精神，不如把重点放在如何涵养官员的担当精神。换言之，我们需要考量的核心在于，如何让官员的担当落到实处，如何使官员的担当可持续，这就需要我们聚焦官员有担当的基础要素。
可行制度是官员有担当的硬件要素
要让官员具有担当精神不容易，但难在哪儿？难在从精神到行动的落实，换言之，是动机到行动的转化。一般地，有动机未必有行动，而有行动必然有动机。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关” ①。因此，我们需要立足人的利益来分析使官员有担当的硬件要素——可行的制度。
官员的担当实际上是个责任问题或问责问题，而责任或问责是存在于具体情境中的，体现的是一定制度环境下人的互动。作为社会的游戏规则，制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，其目的是减少不确定性和稳定人们的行为预期。公共职位作为实现公共利益的组织设置，更是承载着公众的稳定期望，因此，使官员有担当的制度首先体现在履职有依据。在我国，所有公共职位的共有履职依据是宪法确认的人民主权基础上的代议制政府所形成的委托-代理关系，但政府机构不同的部门划分和部门中不同的职位又有着细分后具体的履职依据。这个细分的具体的履职依据应当明确对应职位的职责边界和行使权力的具体内容和规程。需要注意的是，在当代行政体系中，官员都需要有一定的自由裁量权，而官员在行使自由裁量权的时候难免要面对利益取舍，因此，还需要有履行职权过程中处理利益取舍的机制设计。按照公共行政的责权一致原则和问责原则，官员履职需要在职责清楚的基础上来明确和追究责任，形成一条由谁、向谁、在什么事务上，通过什么程序、依什么标准、达到什么效果的问责链条，从而将官员不作为的空间和机会降到最低限度或社会公众可以承受的范围之内。
使官员有担当的制度体现在激励有效果。激励制度在履职依据基础上形成对官员履职效果的评价，以履职依据为标准对官员履职行为进行比较，以达到奖优罚劣的目的。值得注意的是，不同的公共职位在激励制度上还亟需引入与职位相适应的、程度不同的公众评价才能够使激励真正发挥作用。我国公务员的评价激励在形式上是与自上而下的权力链条相适应的，尽管在考核的时候考虑到了上下左右的360度考核，但这种360度考核是在公务员队伍内部进行的工作目标考核，而未能按照职能、岗位与服务于社会公众的直接程度挂钩，进而未能将作为服务对象的社会公众对官员的评价纳入其中，于是，考核往往成了走形式。这种封闭式考核倾向于使官员在工作中顾忌同僚和上下级的关系，从而在工作中趋于规避主动做事而耽于处理关系，因为主动做事就需要在不同的主体间进行利益平衡和协调，而利益的平衡和协调过程往往不可能令所有利益相关者都满意，于是就形成了“做了就得罪人，不做就不得罪人，多做就多得罪人，一点不做就一点也不得罪人”的行为策略。
