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工程师治国:后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起

中国80年代所进行的干部制度改革,在共和国历史上掀起了一场广泛而意义深远的政治精英的大转换。这场精英转换的指向是政治精英的“四化”,即革命化、年轻化、知识化和专业化。自80年代初干部制度改革开始,中国领导人全力推动了这场政治的变革。在不到10年的短短时间里,几乎是所有的年迈体弱、缺乏良好教育和专业知识的老干部离开了他们工作了几十年的领导岗位,同时,几乎是所有的在历次政治运动中凭借着激进的意识形态和革命热情进入领导岗位的政治精英退出历史舞台。代之而起的则是一大批新型的中青年知识-技术型官僚。他们大多受过良好教育和具有相关的专业知识。与那些被清洗的运动型干部相比较,这一大批新启用的技术官僚大多是以往政治运动的受害者或被冷落者,他们较少赞同过去激进的政治路线,对党的三中全会以来的新的政治路线和方针政策持明显的拥护态度。 

西方学术界有关社会流动理论一般认为,精英转换不是在较长的一段历史时期通过和平渐进的方式完成,就是在较短的时间内通过暴力的手段实现。然而,中国80年代政治精英转换过程有着特殊的历史背景,其性质和方式在很大程度上不同于西方经验。概括而言,中国80年代的政治精英转换是在较短的时间内通过和平的方式完成的。 

精英更替的社会经济透视

社会政治精英的历史性更替曾经是许多社会科学家们关注的社会政治现象。纵观精英转换和精英循环的经典文献,大多数的学者接受社会经济因素论的观点,在理论上倾向于把社会政治精英的更迭看作是社会经济结构性变化的结果。被认为是西方政治科学奠基人之一的意大利政治学家盖塔诺•莫斯卡(Gaetano Mosca) 从其对历史的考察中推断,引发精英转换的直接原因是新的社会力量的崛起。新的社会力量的崛起可能是因为技术的进步和经济结构转变的结果,也可能是由于大规模人口的迁徙和战争征服的结果,但社会经济因素的改变则往往是最根本的原因。经济学家约瑟夫•熊彼特(Joseph Schumpeter)主要从生产方式的变迁分析精英的更替规律。他认为,精英群体的权力和在社会结构中的地位往往取决于该精英群体在特定经济结构中的特殊社会功能。在经济结构的转型过程中,社会对精英的功能需求发生实质性的转变,传统精英在社会结构中的重要地位因其经济地位的改变而削弱,其精英地位因此丧失并由新兴的精英群体所代替。政治学家怀特•米尔斯(C. Wright Mills)强调精英群体在社会中的政治功能。他认为,特定的精英是服务于特定的社会需求的,社会需求的改变必然要求精英类型的相应改变。 社会学家锡德•斯卡思珀尔(Theda Skocpol)则从分析世界历史中几次重大社会革命发生的原因入手,试图说明精英转换的根本原因。她认为革命来自于社会要求变革的巨大压力,革命的成功直接导致了大规模政治精英的更替,由于旧的精英无法承担社会变革的任务,其地位不可避免地被胜任的新的精英所代替。 欧洲新马克思主义者拉尔夫•米立邦德(Ralph Miliband)和尼科斯•庞兰扎斯(Nicos Poulantzas)认为,政治精英的构成是社会经济权力构成方式的直接结果,统治阶级往往就是社会经济上占统治地位的阶级。精英构成的改变是由社会结构的改变所造成的,而社会结构的变化又是由于生产方式的发展所决定的。 综上所述,几乎所有的主流学者都持有这种论点,即社会经济因素是决定某一精英群体取代另一精英群体的重要原因。 

西方主流学派这种社会经济因素论在社会主义国家精英研究领域也有着重要的影响。在60年代后期,由于苏联东欧经济和社会现代化程度的不断提高,共产主义比较研究领域的学者开始全面改变他们对社会主义国家政治精英特性的观点。他们的注意力从过去只观察社会主义国家上层领导人的个人特质和权力精英之间权力斗争,转向了重新定义和分析这些国家政治精英与社会之间的互动关系。那些广泛应用于西方和非社会主义国家的理论分析方法被引用来分析社会主义国家的精英-社会关系。过去那些强调社会主义国家具有独特性的研究范式遭到批评,认为所有社会都遵循着相同的社会经济发展阶段的趋同论(convergence theory)重新流行起来。例如,许多学者在研究共产党执政国家的政治精英时,主张以“经济法则”(economic imperative)的观点分析问题。他们认为,经济和社会的现代化对社会主义国家的政治结构和社会发展产生了深刻的影响。工业化所带来的劳动分工,社会的功能性分化和社会治理的复杂化,使得动员式的政治结构不再适应社会需要。党的传统统治机器在治理复杂的现代社会中所表现的无能为力,以及党为实现工业化和经济发展所进行的不懈努力,迫使这些国家重新调整其官僚体制和精英的组成成分。实现工业化的迫切愿望和努力所产生的首要的政治结果,体现为在社会上居于主导地位的政治精英的转换,这使得以管理技能和技术水平为标准提拔的干部大量进入政治过程。

另一些学者则从新旧精英的比较中进一步强调,在进入后革命时期的社会主义国家里,管理-专家型精英取代革命型精英的现象具有必然性。现代化进程和组织管理复杂的工业化社会的繁重任务要求国家职能部门引进管理-专家型知识分子。因为这些管理和专家型的新精英群体具有工业化社会治理所需要的技术和专业训练,他们比那些革命型精英群体更倾向与寻求理性的和有效率的方法来处理有关社会控制和经济发展方面的问题。例如,他们更主张用物质激励和制度化过程而不是意识形态、强制和群众运动的方法来实现工业化的目标。管理-专家型精英的主张和诉求,使他们不可避免地卷入与主张传统方式的党的革命型精英群体的权力斗争。而工业化任务的完成必将意味着老的革命型精英被新的管理-专家型精英所代替。

西方主流学派的社会经济因素论和60年代关于社会主义国家精英转换研究的“经济法则”理论,被80年代研究中国后毛时代精英转换的新一代学者所继承。这些追随者在研究和解释中国80年代所发生的事情时,完全接承了老一代主流学派的衣钵,他们认定,中国80年代政治精英的大规模转换与社会政治经济的变化有着直接的相关性。后毛时代中国的社会分化、政治非集权化以及高度集权的国有经济的根本性变化,改变了党对社会全面控制的地位,“党不再是社会流动(social mobility)过程中唯一的政治精英制造者”。此外,他们还认为,党的领导不仅仅是社会政治转型的代理人,他们也会受社会转型的支配。在社会转型的过程中,实用主义的技术官僚替换了意识形态为导向的党的干部,成为中国政治和官僚体系中的主导力量。而“技术官僚”一词则成为各级党政领导群体中管理-专业型精英的代名词。

然而,无论社会经济因素论如何主导着过去和现在的精英转换的研究,这一主流学派的有关转换的基本理论还需要解答多方面的疑问。首先,社会经济因素的变化决定精英的转换这样的命题并不能适用于所有的案例。并不是所有的精英转换过程都经历了一场历史性的革命过程,即社会经济结构和政治制度的巨大转变。精英成分的构成和转换有时候取决于非社会经济原因的其他重要因素。例如,帕雷托(Vilfredo Pareto)和帕森斯(Talcott Parsons)认为,精英的循环是保持社会系统稳定的一个必要条件,而不是社会变革的一个结果。在他们的理论中,社会的稳定可以通过精英的循环得以维持。在这里,不胜任的精英群体周期性地被来自社会下层有才能的人所代替,以保证国家治理能力的恢复和维持,从而减轻权力精英和社会精英之间的张力,避免使这种张力在日积月累后导致暴力革命。

无论是中国古代社会还是西方现代社会,都有一些案例可以证实这种没有社会变革和政治动乱的渐进式的精英转换的可能性。历史学家何柄棣在研究中国古代精英流动(elite mobility)时发现,精英成分构成改变的起因并不是来自社会经济结构,而是产生于官员录用制度的改变,例如,唐朝是中国历史上一个重要的转型时期,“在这一时期,竞争性科举制度逐渐的打破了先秦以来政治权力由世袭贵族垄断的局面”。政治学家罗伯特•普特南在对现代西方民主国家精英构成的跨国比较研究中发现,现任的政治领导人实际上充当了决定精英准入条件的“看门人”。他指出,现任领导人通过修改录用方式、选举人产生的方法以及资格条件来影响政治精英的组成,而这一切都与社会经济力量和派系力量的改变无关。另外,60年代有关苏联东欧精英转换的研究,把精英看作是社会经济因素变化的被动接收者而忽视了领导层对社会和政治的影响力,这种观点也受到了人们的质疑。例如,杰克•比拉斯亚克(Jack Bielasiak)就批评道,占主流的社会经济因素论将苏联东欧政治精英研究引进了一个在概念上十分狭窄的领域。在这个领域,政治精英成为依附于工业化和社会发展的附属品,而不是对社会发展发挥作用的力量。这种分析框架忽视了这些国家社会精英作用既有的事实,即“精英既是社会变化的客体,又是社会经济转变的主导人”

比拉斯亚克的观点是十分中肯的。在评价建立在社会经济因素论和技术官僚模式基础上的中国毛后时期的精英研究时,这一观点也是具有意义的。事实上,到目前为止,大多数对中国的精英研究,除引用了技术专家治国论的解释之外,并没有实证性地证实“经济法则”是如何影响和决定了精英的转换。一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较,其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群(generational cluster)、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同政治精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而,这一切却很少能够说明80年代政治精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。 

中国现代精英研究起始于60年代后期。柯英茂(Ying-mao Kau)1969年的研究对1956年武汉市政治精英的个人背景资料的分析可能是最早的实证性研究成果。这项研究发现,虽然一些科学研究者和技术人员被党政部门吸纳进入基层精英群体,但他们通往中层和高层精英群体的路径则充满着许多障碍。这些障碍主要来自于1949年以前参加革命运动的革命型精英群体。该研究还指出,中国后革命时期党政机构中没有大规模出现技术-科研型精英群体,这主要反映了上层政治领导人对依靠技术-科研型精英管理复杂的工业化社会缺乏兴趣。此外,德雷克•瓦勒(Derek J. Waller)1972的研究也对用社会经济因素论解释中国政治精英变化的合理性提出了质疑。瓦勒的研究是将1956年第八届中央委员会委员的个人背景特征与1927年江西瑞金苏维埃政权领导人的个人背景特征进行比较,并以此来检验当时的现代化理论提出的某些假设。根据现代化理论的这些假设,社会的经济发展和工业化与官僚科层制的细分化和专业化之间有相关性,因此,在后革命时期的社会,为精英所认知的现代化系统性要求被认为必将会在这些精英自身的特性中得到反映。所以,假如工业化和现代化过程能够最后取得成功,老的革命型精英必然就会在这一过程中被迫放弃权力,并将权力交给“管理型现代化推动者”的新一代精英。然而,通过对革命和工业化两个不同时期精英群体的特征比较,瓦勒发现,尽管两个时期在政治、经济和社会系统方面存在着如此大的差别,但精英特征的相似性却达到了惊人的程度。瓦勒的结论是,中国50年代所进行的工业化努力并没有产生对老精英构成威胁的新的技术-管理型精英,其原因在于,上层政治领导人并不认为需要所谓的“管理型现代化推动者”,因此也没有必要把他们提升到精英的地位上来。

柯英茂和瓦勒通过精英特征比较分析得出的结论是有说服力的,但是他们由此推论新型精英没有出现的原因是高层领导人的忽视则有点儿武断。事实上,并非所有领导人都不重视技术-知识精英的作用。在大跃进之前和之后,一些领导人如周恩来和陈毅一直试图调整党对知识分子的政策,以便吸引一大批技术管理人才进入行政系统为经济发展服务。但是,这些努力因地位更高的领导人周期性发动的政治意识形态运动而无法实现。在这些政治运动中,知识分子和管理技术人才往往是政治运动打击的对象而不是受宠者。

中国80年代以前的工业化经验告诉我们,“经济法则”并不能自然而然地导致有利于管理-技术型专家的精英结构调整。事实上,政治行动,如社会主义改造运动、反右运动、社会主义教育运动和文化大革命运动,制约了经济因素对精英准入和精英构成的影响。高层政治领导的政治需求常常挫败现代化进程中对经济因素的一般性考虑,因为,对这些政治领导人而言,政治的因素显得比那些经济的因素更为重要。而在这个时候,把专业技术人才吸纳进干部队伍的政策考虑必将让位于政治领导人的在政治上的优先考虑。 

为什么精英转换没有发生在早期工业化的50年代而是发生在建国多年后的80年代?又是哪些实际的因素帮助打开了技术管理人才通往精英之门?无论是社会经济透视法还是技术官僚治国模式都不能解释这些具体问题。这些方法和模式最多只是告诉我们社会经济环境与精英构成之间的某种因果关系和这种关系的宏观理论解说,但却不能解释为什么精英转换在时机、方式和方法上会有不同。如果说社会经济环境作为宏观条件和外在因素无法用来解释转换的具体时机、方式方法的话,那么,又是什么条件和因素在这些方面发挥着影响力?本文认为,现实政治的因素作为精英转换的内在因素在这些方面起着关键性的作用。如果我们不了解政治领导人的政治需要、政治动机和政治利益,不了解政治结构和过程的特点,忽视政策的制定和执行等具体的政治因素,我们就很难理解中国80年代政治精英转换的性质和特点。 

精英转换的社会动力

鉴于社会经济因素论所存在的上述问题,本文提出一种能有效解释80年代中国政治精英转换的新的理论分析视角。这种理论分析视角在考虑社会经济因素的基础上强调内在政治动力(political impetus)对精英转换的影响。这种分析方法将特定的社会经济环境视为政治精英转换的宏观外在条件,把特定政治结构下精英群体内在的政治互动看作是转换的内在推动力。与社会经济决定论相比较,该方法更注重分析精英转换的内在原因,并认为,这种内在的原因比社会经济因素更能揭示特定环境下精英转换的特点和方式。这些内在的原因包括现任政治领导人的政治利益和需要,以及他们在精英准入渠道设置方面的影响力。 

中国长期以来一直是一种权威主义的政治体制(具体体现为寡头政治和多头政治交替和溶合的混合体)。在这一政治体制下,上层政治领导人对社会经济结构和社会政治权力关系的领悟力(perception)以及对现实政治的需求,成为其进行政治选择和行动的依据。政治领导人的政治选择和行动进而影响政治系统的转型,而政治精英的转换则是政治系统转型中的一个关键性的部分。由于几乎所有的政治、经济和社会问题都需要由高度集权化和等级化的政治体制来处理,政治领导人的决定和选择对政治、社会和经济的变化必将发挥重要作用。同时,高度集权和高度等级化的政治结构使政治领导人在做出决定和进行选择时有较高的自主性。例如,政治领导人可以选择一种排斥管理和技术人才的精英准入制度(一套精英准入的标准和资格条件的规定),以保持党内革命型精英的权力垄断地位。而作为另一种选择,领导人也可以选择一种主动吸纳技术人才的精英政策来提高政府行政的效率和管理水平。不同的选择主要来自于政治领导人对面临问题的认知力和现实的政治需要。社会的变化和现代化的要求只有通过领导人的认知才可能对决策选择产生影响,但是,在现实政治中,这种影响常常会与政治领导人的政治利益和需求交织在一起,而特定的一个时期,政治利益和需求的作用更直接也更重要。中国80年代政治精英的转换可以被视为是新的精英政策的制定和实施的过程。这一过程主要是在党的组织结构的框架下进行的。因此,高层领导人的政治利益和需要、政策制定和执行的过程、官僚体制的约束和组织创新等是了解这次精英转换的性质和结果的重要分析因素。 

就理论而言,政治动力的分析框架并不忽视社会经济因素对精英转换的影响力,而是把社会经济因素作为影响精英转换的外在的结构性条件,把政治领导人的实质性利益和动机作为影响精英转换的内在动力。与社会经济因素论所不同的是,政治动力分析认为社会变化和经济发展仅仅是为精英转换提供了外在的条件和正当的理由,而政治的因素则是最终启动精英转换的内在原因和动力。这样一种分析框架主要是以中国政治体制构建的性质和运行特点为依据的。首先,就建构的性质而言,中国政治体制是“由党和党的领导人指导国家发展,协调各方利益和对社会各群体和个人实行最终控制的一种体制”,党的领导人在决定社会经济结构变化方面具有相当的影响力和作用。 相对而言,社会力量对党的重大决策的影响很小,基本上不存在两者互动的过程。其次, 就其运行特点来讲,党的旨在改造社会经济结构的历次政治运动以及政治体制的日常运行主要依靠一党执政下党的政治精英来推动和实施,各级政治精英是党和党的领导人将自己的政治路线、方针政策贯彻落实所依赖的主要力量。由于党的执行体制专业化和制度化程度不高而又过于依赖于人格化的权威结构,既定的政治路线和方针政策的实施不可避免地在很大程度上依靠政治精英的政治归属来保障,因此,精英的政治归属,即对领导人的政治忠诚以及对既定路线和方针政策的利益依附,成为精英准入和精英构成的首要的标准和条件。

在人格化权威政治结构中,党的领导人可以通过两种途径来影响精英的录用和构成。第一种途径是通过制定或修改党的政治路线。党的政治路线是党的领导人在特定的时期为党确定的特定的总体目标和任务的概括性表述。由于不同的政治目标和任务需要具有不同政治属性和不同专业技能的精英来贯彻实施,新的政治路线一旦在领导层达成共识,党的组织路线就会作相应的调整,以确保新时期党的总体目标和任务的贯彻和实施。录用什么类型的政治精英进入党和政府的各级领导岗位是党的组织路线的核心内容。因此,特定时期党的政治路线的制定和修改必将影响到党的干部政策的调整,干部政策的调整对政治精英的录用和构成产生深刻影响。 

党的中央领导层,尤其是党的领导核心,在制定和修改党的政治路线确定党在历史时期的总目标和总任务时具有相当的自主性。官僚政治的因素在形成具体政策和执行这些政策的过程中具有一定的影响,例如在制定和执行具体政策时尽量维护和强化官僚组织和人员的既得利益,但是,这些影响在制定纲领性政治路线和重大指导性组织人事政策方面的作用是十分有限的。 实际上,纲领性政治路线和重大指导性的组织人事政策作为重要的政治选择和战略部署,与高层领导人对所面临的重大现实问题的认知、特定时期的政治需要、以及领导人的人格化特质和政策偏好有着密切的相关性。一些重大政策的变化在一定程度上反映了党内高层政治斗争和政治结盟的实际情况。 应该指出,高层政治领导人的自主性并不意味着他们的决定完全不受社会经济因素的约束。高层政治领导人在制定重大政策时有相当的自主性,是因为党和政府组织内部缺乏可以制约高层领导人权力的制度性约束机制,人格化的权威政治结构使这些领导人在相当程度上可以按自己的偏好和政治需要制定政策。但是,在通常情况下,党的领导人的策略和政策选择需要考虑到政治的稳定和统治合理性的问题,或者说,至少要设法满足国家正常运行所需要的最基本的要求。如果领导人的自主性超出了这些基本要求,其自主性就会导致其统治的危机。 

第二种途径是党的领导人直接干预有关精英准入的基本条件和标准的主要政策的制定和修改,从而使精英的构成发生一定的变化。党的领导人长期以来一直试图强化对各级政治精英群体的组织控制能力,以此来提高官僚体制在执行特定时期党的路线和方针政策的行政效率。在不同的历史时期的不同领导人都反复强调政治精英体制中存在的官僚主义(包括组织上的效率低下,工作上的专横武断作风以及政治上的派性等)的危害,并通常采用制定新的组织规则和精英录用标准,整风运动,各级党校的定期政治集训,以及调整人员配置模式,调整组织结构和运行程序等组织手段来解决这些问题。由于低制度化体制的行政效率需要政治上的依附作为基本保障,提高行政效率的努力往往与政治斗争的需要交织在一起。尤其是在政治斗争激烈的文革期间,组织路线和干部政策成为政治领导人建立和巩固其政治地位以及削弱政治对手实力的重要方法。

后毛泽东时代的领导人在推动政治精英转换过程中同时运用了上述两种途径。1978年的岁末,邓小平为首的改革领导层在取得意识形态主导权之后,终止了党自1962年以来“以阶级斗争为纲”的政治路线,确立了“以经济建设为中心”的新的路线。在全国范围内将党的总目标和总任务由过去的改造社会和人的思想转变为发展物质经济,这一重大政策转变必将引发精英政策的相应转变。为了确保经济发展目标的实现,那些凭借其资历和僵化意识形态多年占据各级领导岗位但却缺乏专业知识和技能的老一代政治精英,必须让位于年富力强并受过良好教育和专业训练的知识-专家型的新型精英。此外,从1978年到1982年间,主要改革领导人如邓小平和陈云都反复批评党和政府机构中存在的“官僚主义”和办事效率低下的现象,他们都主张通过机构改革和干部制度改革的方式解决这些问题。 

依附性官僚精英是现代中国权威主义政治体制的另外一个明显的的特征。在中国传统帝制时期和国民党统治时期,官僚精英与社会上层阶级一直保持着千丝万缕的密切关系。自从1949年中国共产党建立政权以后,官僚精英与社会上层阶级的传统关系发生了根本性的变化,新生的官僚精英和传统上层社会精英两分化,并形成了一种对立的关系。1949年革命的胜利将大多数旧官僚清除出各级政府部门,通过50年代和60年代一系列的社会改造运动,传统的上层社会精英群体几乎丧失了所有的政治与经济的影响力,随着旧官僚及其在官僚机构中影响的消除,依靠其社会力量和经济实力对国家官僚阶层产生政治影响的相对独立的社会政治力量已不复存在。其次,由于中国共产党的革命策略是动员社会底层的贫苦大众推翻与上层社会有千丝万缕联系的国民党政权,革命的成功从根本上改变了官僚精英的构成成分。新政权的各级政治精英主要由党的成员和党组织培养的干部构成,这些党员和干部主要来自社会的下层,在新政权成立之前和之后积极参与了由党发动的历次革命运动,从而成为党的骨干力量并进入到党政各级领导岗位。虽然这些政治精英的录用与党的阶级路线密切相关,但是他们本身并不必然地代表他们所属的阶级。事实上,这些政治精英除了从党和党所控制的国家获取其政治权力、经济利益和社会地位之外,并没有任何独立于党和国家之外的政治经济力量可以作为其权力、利益和地位的社会基础。因此,他们与其说忠实于其所属的阶级,不如说更忠实于为他们带来利益和地位的党和国家。 

由于党和国家控制着几乎所有社会的政治与经济的资源,这似乎决定了政治精英对党的组织和国家系统的天生依赖。首先,党组织系统和干部管理制度控制了通往仕途的渠道。党的组织人事部门根据党的领导人的意愿设计制定精英录用的标准和程序。干部人事管理制度根据其所担任的职位性质和级别把政治精英分为不同的层次并归口给相应的组织部门管理,所归属的组织部门对他们的升迁、降级和撤职具有实际的权力。此外,政治精英的职务和行政级别是他们从党和国家系统中获取经济好处和政治特权的依据,这些经济利益和政治特权是很难从其他途径获得的。

官僚精英对党和国家的这种依附关系是真正理解毛后时期中国官僚精英转换的重要因素。由于政治精英与社会之间缺乏天然的联系以及国家对社会的超强控制,80年代政治精英转换主要是由体制内组织人事制度和政策的重大变化所引发的大规模的人事变动,并不直接涉及实质性的社会结构变化和社会阶层的冲突。精英依附性地位和特征也是分析旧的党政干部对转换政策如何反应的重要考虑因素。因为这些党政干部缺乏维持其精英地位的独立社会基础,他们也就很少具备抵制转换政策、保护自己不被替代的社会政治资源。另外,新提拔的政治精英同样缺乏要求精英地位的社会政治资源,他们被提拔只是因为党的精英录用政策的改变使他们成为被选择的对象。因此,80年代中国政治精英的转换应该说主要是由政治领导人主导的一个政策过程,而不是由社会经济力量推动的社会结构性变化的反映。 

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[责任编辑:孙易恒]
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