原标题：标本兼治遏制扶贫开发领域的腐败
作者：李克军，原中共黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员
◤改革开放以来，我国的扶贫开发工作取得显著成就，但消极腐败、公平缺失等问题也很突出。
国家审计署对2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果显示：19个被审计的国家扶贫开发重点县普遍存在虚报冒领、挤占挪用、贪污侵占、请客送礼和损失浪费等问题，违法违规金额占抽查总额的18.4%，有的县高达36.8%。
遏制扶贫开发领域的腐败，必须标本兼治、多管齐下，把严查严管与深化改革、推进基层治理转型紧密结合起来。目前，应在以下几个方面加大力度，有所突破。
凸显威慑作用
今年1月，中纪委六次全会要求，“严肃查处扶贫领域虚报冒领、截留私分、挥霍浪费行为，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障”；随后，最高人民检察院和国务院扶贫办又联合召开会议，决定在全国范围内共同开展为期5年的集中整治和加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作。
落实好这两个部署，应坚持适度从严、依法按纪、保持常态的原则，避免一风吹和运动式的“严打”。扶贫领域的贪腐行为直接涉及人民群众的切身利益，性质恶劣，危害严重，所以，纪检检察机关应优先查办此类案件，对证据确凿的违纪违法者，应按纪律或法律规定的上限处罚，以形成足够的震慑力。
应针对扶贫资金运行中出现的特殊情况，有针对性地完善立法，必要时可由立法机关颁布立法解释或由司法机关颁布司法解释。
如，挪用巨额扶贫资金用于买车盖楼、挥霍浪费的现象非常普遍，但因没有“归个人使用”，无法按挪用公款罪处罚，如果按“玩忽职守”行为处理，资金损失规模和犯罪构成要件的认定，难度都比较大，弄不好，很可能导致放纵犯罪或重罪轻判。
再如，动用扶贫资金打造形象工程的不良影响不亚于个人贪占，但却很难按违纪案件查处，更难于绳之以法。这些问题，都需要通过完善相关法律和条规尽快加以解决。
构建多元开放型监督体系
因为国家各类扶贫开发资金都是自上而下运行的，所以，自上而下的监管只能加强，不能削弱。
但是，因为扶贫工作点多面广，加之某些管理部门的少数公职人员本身存在权力寻租行为，过分倚重自上而下的监管，既有力不从心的难度，又有“同体监督”的弊端。所以，应拓宽“异体监督”渠道，努力构建上下结合、官民互动、纵横交织、开放透明的监管网络。应切实发挥人民代表大会及常委会的作用，使其更好地履行依法监督的职责；应支持包括互联网在内的新闻媒体在反腐工作宣传、反映群众呼声、提供案件线索、促进问题整改等方面发挥舆论监督作用；应扶持农村专业合作社、专业技术协会、贫困户互助会、普法协会等民间组织发育发展，努力搭建民众有序参与扶贫资金管理监督的桥梁和平台。
以县为主体的项目管理机制
因为扶贫资金分配管理和使用中的问题，主要发生在县、乡、村，所以，上级领导机关往往把上收项目审批权和管理权作为治乱的法宝。但实践证明，权力上收是一把双刃剑，它可能有利于防止资金串项挪用，也可能使项目脱离实际的弊端更难克服，权力寻租的土壤更难铲除。
目前，扶贫开发工作，共有扶贫办、财政部（厅、局）、发改委、农业开发办、以工代赈办等20多个部门参与。财政扶贫资金被这些部门分解后，有的成了作用微小的“芝麻盐儿”，有的则重复“扎堆儿”。即使相关部门及其工作人员完全按原则办事，也难免鞭长莫及。基层常常采取“移花接木”、“重复立项”、“以旧顶新”等办法应付检查验收。
另外，扶贫资金投向扭曲的一个重要表现，是扶“假贫”，即一些贫困程度并不严重的乡、村或农户被列入贫困对象，享受到扶贫待遇，而真正的贫困乡村和农户却被扣到“圈外”。
今后的“精准扶贫”，首先要求把扶贫对象搞准，而这项最基础的工作，必须依靠基层政府和村民自治组织来完成。县级政府，直接面向基层，有条件依据实际情况安排项目和资金，达到或接近“精准扶贫”的要求；部门设置和管理功能齐备，具备跟踪监控资金运行的能力。所以，必须毫不动摇地建立以县为主的管理机制。中央和省市政府，应按照各地贫困人口、农民人均纯收入、贫困发生率等因素，将资金“逐级砍块、集中到县”，同时，将工作任务和责任同步落实到县。这样，不仅可以较好地实现权责对应，避免多方扯皮，还能够对“假扶贫”、“扶假贫”、“跑部钱进”等消极腐败现象起到一定的遏制作用。
坐实政务村务公开制度
毋庸置疑，县级政府及其相关部门的某些公职人员同样存在滥用权力、不守规矩的可能，而且近年来扶贫开发领域的很多贪腐案件和形象工程都发生在县一级。所以，必须在放权与县的同时，建立起前文所说的多元化、开放式监管体系。这里，一个重要的前提是扶贫开发资金的运行公开透明。“
应该说，近年来，从中央到地方，各级党委、政府都在反复强调党务公开、政务公开、村务公开，“文本”制度算得上健全配套，实践中也取得一些可喜可贺的成就。但按照阳光政务的要求，尚有很大差距，有些地方的“公开”基本流于形式，甚至沦为作秀。
今后，县、乡政府的财政预决算报告，科目设置应该详尽、明了，让每个人民代表都看得懂；扶贫专项资金规模和使用情况，应该通过多种渠道向全社会公开；村务公开要摒弃形式主义，讲求实际效果，让精准扶贫的各个环节，全部置于村民的监督之下。
让贫困农民获得更多话语权
实践证明，公开和民主是须臾不可分离的“孪兄弟”，两者互为条件、互相包含。在现实条件下，阳光政务，离不开自上而下的督促，但更需要自下而上的草根推动和民主保障。
从一定意义上说，财政扶贫资金投向不合理，主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失；扶贫资金被挪用甚至侵吞，主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失；农民参与热情和参与能力低下，主要原因是民间组织发育缓慢，基层自治组织行政化严重。所以，发展基层民主，是遏制扶贫领域腐败的治本之策。
（作者曾在国家扶贫开发重点县担任县长、书记7年，原载于社科报总1526期，有删节）
