【摘要】政策执行的“科层耗损”，即“层层减码”现象，体现为政策执行中数量上“层层缩水”，质量上“层层打折”，力度上 “层层衰减”，手段上“层层变通”。基于委托代理理论分析，经济理性、信息阻滞、激励不足是“层层减码”的内在原因。只有在“公共利益”主导下，以绩效为导向，实现“整体性治理”，才可能减少政策执行的“科层耗损”。
【关键词】“层层减码” 科层耗损 委托代理 整体性治理 【中图分类号】D602 【文献标识码】A
“科层耗损”的现实表现：政策执行的“层层减码”
政策执行是发生在多层级的互动行为。基于官吏分离的政策执行体制、上下级政府之间的信息不对称以及高层政策的弹性空间，下级政策执行主体在政策执行中往往会与上级政府展开博弈，从而导致“科层耗损”。这种“科层耗损”用通俗的语言来讲，就是政策执行的“层层减码”。现实中政策执行的“科层耗损”，其表现形式主要有以下几种。
第一，减量型的“科层耗损”。减量型的“科层耗损”是指政策执行过程中数量上的 “层层缩水”。我国政府任务管理主要实行的是目标管理法，上级政府设定一个目标值，通过层层分解，最后落实到具体的执行部门与执行人员头上。但是地方政府政策执行主体往往对于不符合本地方、本部门利益的指标，以资金、人力、物力等理由进行层层减码，在目标完成数量上减少。例如，保障房建设是我国一项重大的公共服务工程，对于提高政府合法性，加强社会治理有重大意义。中央政府每一年都会制定保障性住房建设目标，但是由于保障性住房建设对于地方政府财政而言是重大负担，各级政府在配套经费上没有落实到位，从而导致保障房建设数量出现“层层缩水”。
第二，减质型的“科层耗损”。减质型的“科层耗损”是指政策执行过程中质量上的 “层层打折”。我国绝大部分政策实施过程都是自上而下的，一些看似“很美”的公共政策到了基层，并未带来期望的政策结果，反而引起社会公众的失望。这主要是由于下级政策执行主体死板地执行上级制定的公共政策，没有结合地方的具体情况，不加变通地执行上级政策，导致政策质量“层层打折”。他们往往不加分析地进行政策执行，被动消极地等待上级新政策的颁布，机械执行，唯上唯书，无法保障群众利益的实现，一旦在执行中出现问题就将过错推到公共政策本身。这种政策执行简单地“以规则为本”，而完全忽略“以结果为本”，必然导致形式正义侵吞实质正义，使政府政策到了基层成为大而空的口号，在本质上是一种“懒政”“怠政”。
第三，减力型的“科层耗损”。减力型的“科层耗损”是指政策执行过程中力度上的“层层衰减”。我国政府规模大、层级多，一项政策的执行往往经历从中央政府、省级政府、市级政府、县级政府到乡镇政府。符合上级政府利益的政策，可能不符合下级政府的利益，一些政策执行主体就会对上级政策阳奉阴违，这是一种公共政策执行敷衍。政策执行主体在执行制度时，只做表面性的宣传、走形式主义的过场，并没有采取切实的措施和有效的行动来落实制度，最终造成了制度执行的表面化。这本质上是一种虚假执行，主要做法是“以会议落实会议，以文件落实文件”。例如，饱受公众质疑的环境保护问题，中央政府出台了一系列关于环境保护的法律法规、政策条例，不断掀起环境治理专项行动的“环保风暴”，中央的决心不可谓不大，但在现实中，我国地方政府往往基于自身利益虚与委蛇，环境污染的高发势头没有得到有效遏制。
第四，减效型的“科层耗损”。减效型的“科层耗损”是指政策执行过程中手段上的“层层变通”。我国政策执行过程中，下级政策执行主体采用“变通性执行”，搞所谓的“上有政策，下有对策”情况很多。随着上级政府对政策执行督促检查的力度加大，一些地方上下级政府之间“联合”搞“对策”，共同应对中央政策。例如，在推进统筹城乡发展改革工作中，一些政策执行者在国家土地管理政策的基础上自行出台“土政策”，打着结合地方实际的旗号自行其是，大肆违规征用农民土地，从而导致政策效用逐层递减，直至完全达不到效果。
“层层减码”的生成机理：委托代理
20世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯提出了“委托—代理理论”，该理论对私营组织中的委托代理关系及运行逻辑进行了分析。新制度经济学派将该理论从企业进一步扩大到了整个社会领域，认为制度制定者和实施者发生分离后所可能产生的问题也可从委托代理关系的角度加以分析。在我国政府架构下，委托代理关系也是一定程度上存在。基于“经济理性—制度结构—管理现实”的分析框架，“委托—代理理论”对于政策执行中出现“科层耗损”的发生机理有全面而深刻的解剖。
第一，经济理性是“层层减码”出现的根本原因。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动都是按照“自身利益最大化”行为动机进行活动。伴随着“放权让利”改革的深入，公共政策执行主体受“自身利益最大化”的动机驱动，会对中央政府及上级政府制定的公共政策进行扭曲式执行，从而造成公共政策实际绩效与预期绩效的巨大落差。在现有政治运行机制下，一项创制性政策提出的往往是价值导向和总体性要求，而没有规定详细的工作目标和政策工具，政策执行主体会利用“剩余决策权”，进行自利活动，导致“层层减码”式“科层耗损”。这种“科层耗损”必然损害公共利益，导致政府合法性层级递减。
第二，信息阻滞是“层层减码”发生的必要前提。在上级政治决策主体与下级政策执行主体之间，往往存在较为严重的双向信息不对称情况。在委托代理关系中，一方面，掌握政策信息成为上级政治官员的特权，而行政执行主体对政策信息的了解很不到位，很难完整理解政策，难以深入地执行政策；另一方面，因制定政策的上级政府获得基层信息比较困难，使得上级政府处于信息劣势地位，下级政策执行主体利用地域优势掌握着大量的信息，处于信息优势地位，“断章取义、选择执行、为己所用”，进行政策剪切，导致政策执行的“层层减码”。
第三，激励不足是“层层减码”产生的重要条件。利益驱动始终是理解政策执行的关键因素，考核激励选拔机制是政策执行“层层减码”的核心变量。我国政治运作体系中，“晋升锦标赛”一方面导致对政治官员的过度激励，另一方面又导致对基层行政执行人员的激励不足。首先，晋升机会有限性设置与晋升需求无限性之间存在根本性矛盾，绝大部分基层行政执行人员较难获得晋升机会，这会导致对基层官员的激励严重不足；其次，基层执行人员工作投入与物质报酬之间没有明显的正相关关系，激励就会大打折扣；再次，民主监督缺乏以及体制内事实上的“金饭碗”，导致基层行政官员积极性始终不高。这些因素会导致政策执行的“层层减码”。
“层层减码”的治理之道：整体治理
在理念之偏、制度之伤与结构之困的共同作用下，政策执行中的“层层减码”广泛地植根于政府过程中。要治理政策执行的“层层减码”，必须从价值引导、制度设计与组织再造等方面进行整体性治理。
第一，推动价值导向从“政府理性”向“公共理性”的转变。倾向性是指政策执行中资源分配的策略安排。由于政府部门往往在“政府理性”主导下理解、执行上级政策，有意无意放大政策文本阐释空间，扩大部门利益，窄化公共利益。要减轻政策执行中的“层层减码”，遏制不恰当的“倾向性”，必须推动价值导向从“政府理性”向“公共理性”的转变。首先，强化政府部门的公共利益理念，建构一个以公共利益为原点，以公平精神与公共责任为坐标轴，并指向公众满意的坐标体系，来引导政策执行行为；其次，完善政策执行人员的伦理人格，使“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”，让责任、服务、公平、法治、民主、善治与廉洁等价值理念深入每个行政执行人员的价值观；再次，改善政策执行行为的考评标准，避免狭隘、单一的经济指标、数字指标评估，让公共利益实现程度成为判断政府政策执行的核心标准。
第二，推动政策设计从“碎片化”到“整体性”的转变。我国公共政策“碎片化”特征非常明显，这种“碎片化”的公共政策设计无法确保政策执行者在政策执行过程中的积极性与主动性。加强公共政策“整体性”来克服公共政策“碎片化”，强化政策过程的协调一致，可以大幅减少“科层耗损”。首先，针对政策主体参与的“碎片化”，实现多元主体协同。作为多元主体参与的复杂过程，政策过程需要设计者、组织者和行动者的共同协作，由此形成政策参与者之间的网络关系。其次，针对政策内容构成的“碎片化”，实现政策主张协调。“成功的政策设计应该满足：政策目的、政策目标和政策指标应该是一致的；执行偏好、执行工具和工具标准也应是一致的；同时，政策目的和执行偏好之间、政策目标和执行工具之间、政策指标和工具标准之间也应该是和谐一致的。”再次，针对政策执行的“碎片化”，要实现执行资源的合理配置，实现执行资源依法依规与统筹安排的有机统一。
第三，推动组织运行从“部门中心”到“绩效中心”的转变。“层层减码”的政策执行，既有顶层设计的制度问题，也有中层协调的梗阻问题，同时还有基层落实的板结问题。从我国的政府结构看，行政执行主体往往都处于矩阵式政策执行网络中。所谓矩阵式政策执行网络，就是政策执行部门既要受纵向的上级主管部门领导，又要接受横向所在层级政府的领导。“双权威关系的存在使执行结构的上下级之间无法顺利达成有效共识”，从而导致政策执行受到干扰，导致各种形式的“科层耗损”。在双权威关系短期无法改变的情况下，可以推动管理方式转变，实行“绩效管理”，推动组织运行从“部门中心”到“绩效中心”的转变，减少“科层耗损”情况。首先，推进服务型政府、责任型政府、法治型政府、有限型政府的建设，加快政府职能转变。当政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的时候，政策执行的“层层减码”现象必然会大大减少。其次，充分利用市场机制来促进政策执行绩效的提升。英国经济学家马丁·沃尔夫指出：“通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。”最后，在健全横向问责机制、强化纵向问责机制的同时，还要加强第三方评估，大力促进公众的民主监督。
作为极为复杂的社会实践活动，政策执行出现“层层减码”并不是特别奇怪的问题。但是这些问题会影响到国家治理能力提升。只有实现“把权力关进制度的笼子里”，才能真正让政策执行走在正确的轨道上。
（作者为四川大学公共管理学院教授、行政管理系主任)
【注：本文系国家社科基金项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”的阶段性成果，项目编号：16BZZ061】
【参考文献】
①黄健荣：《论现代政府合法性递减：成因、影响与对策》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2010年第09期。
②周雪光：《“上有政策、下有对策”的新变种》，《北京日报》，2009年11月23日。
③高扬：《全面深化改革进程中的制度执行问题探析》，《人民论坛》，2015年第11期（中）。
④[美]乔治·费雷德里克森，张成福等译：《公共行政精神》，北京：中国人民大学出版社，2003年。
责编/高骊 温祖俊（见习）
美编/李祥峰
