曾有学者研究，说中国的行政结构是一种层级的压力体系，自上而下，一层层通过各种指标杠杆推动政策的实施。在中国，行政就是政治，这种结构也可以称之为压力型政治。这种政治结构较常见的一个现象，就是“层层加码”。无论在任务期限、任务量，还是各项指标方面，都“层层加码”。最高层下达的目标如果是一，到了基层就可能会变成十；期限最开始是一个月，在基层则可能变成了十天。最大的压力当然来自顶头上司一把手，但是，各个职能部门，尤其是比较强势的职能部门，会通过各种办法，让一把手表态，把自己部门的任务指标变成所谓的“一票否决”，强行压下去，这个过程又是“层层加码”。反正到了基层，什么都是一票否决。“上面千条线，下面一根针”，所有的线都要穿到这一根可怜的针眼里，穿不进去也得穿，否则，就觉得自己的部门不被重视。
与此相伴而生的现象，就是基层政府的任务越来越重，需要做的事越来越多，基层是越来越难做，甚至到了做不了事的地步。只要出点事，上面第一个想到的就是把权力收回去，结果，事情就越来越没法办了。
当然，压力再大，下面也得活。活法就是“层层掺水”，谎报军情，谎报政绩。大家都是算盘珠，上面不拨就不动，拨一拨，动一动。即使不动，上报的数字却是很可观。上级只要不来检查，肯定是成绩多，形势一片大好。这样的现象其实官场中人多数都心知肚明，只是没有人说破而已。
这样的现象是种病，病根在上面。为何一定要“层层加码”？因为我们的政治结构是一种为上负责的结构。下级官员是上级任命的，合法性来源是上面。只有为上负责，才能保住乌纱帽。为上负责，时间长了，就会变成媚上，古今一个道理。很多朝代，原本下级官员见上级官员是无需下跪的，但站着站着，膝盖就开始软了，到了王朝末期，不下跪的官员反而成了羊群里的骆驼，既不合群，又扎眼。
虽然说，所谓“层层加码”，到每一级，很多时候都无非就是摆出一个姿态，表示我对上级交办下来的事特别的重视。把期限弄得那么短，任务量加那么大，就是给上级看的。至于下级是否能完成，则是不管的。在某种意义上，下级就是我讨好上级的棋子。事实上，尽管基层会掺水，但是，一些上级直接催办的大事，还是必须卖命去办的。基层的权力又不大，为了完成任务，有时不得不越权。他们的上级为了完成任务，也就睁只眼闭只眼，不加监管。而基层恰好就是需要这样一种态度。所以，基层滥权的事儿，就层出不穷了。
有人说，所谓的法治首先是依法治官。然而，在我们的这种行政体制下，恰恰是依法治官难落实。在上级可以决定你的命运，而且你还在乎这个官位的时候，媚上是一种无法避免的行为选择。随之而来的，在行动上必然会“层层加码”。
这样的“层层加码”，虽说大家都明白是怎么回事，但谁也无法避免。其实大家都很累，基层尤其累得要死，但想要解套，却很难。“层层加码”不仅造成了官场的紧张，使具体的工作人员付出大量不必要的劳动。更可怕的是，还加剧了官场的虚假气氛。“层层加码”和“层层掺水”是一对孪生姐妹。当造假成为习惯的时候，假作真时真亦假，真要想求一个真人真事，真的就很难了。
显然，在目前的体制下，这样的“层层加码”，能补救的办法，是学一点无为而治的老子智慧，尽量少加压力。根本的解决之道就是依法治官，让中国的官场走上法治化的轨道，让官员的命运取决于自己的政绩，取决于法律法规，而非长官意志。
（作者为中国人民大学国际关系学院教授、博导）
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