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摆脱管控型的城市社区治理模式

社区治理模式的四大转变

自20世纪90年代以来,中国城市出现了大量的商品房小区,又被称为新型社区。它们有别于传统的单位制社区,由此推动了城市社区治理模式的转变。这种转变大致可以概括为以下几个特点。

社区治理主体由“单一”向“多元”转变。在传统社区,治理主体基本上是单一的居委会。虽然从法律上看,它是一个居民自治组织,但其主要工作基本上都是忙于政府下派的各种行政事务,被普遍认为行政化色彩浓厚。而在新型社区,随着居住环境的改变和国家有意识地推动,除了居委会这一传统组织外,出现了业主委员会和物业管理公司,后者在管理社区物业和美化居住环境方面起到了重要作用。虽然在不同的社区,它们的独立性和自主性受到了来自开发商和政府的影响,但也有一些社区的业主自发组织起来,成立新的业主委员会,聘请新的物业管理公司,自治色彩较浓厚,在维护社区物业和实行公共事务共同治理方面拥有较大的自主性,从而打破了由居委会一统天下的治理格局。除此之外,进入新世纪,在一些发达地区,根据国家的统一部署,逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区治理格局,政府有关部门有目的地孵化社会组织,或从外部引进诸如社工机构这一类组织参与社区治理,或组织公民议事会让普通居民参与到社区治理活动中来。这一切都表明,单一治理主体的传统城市社区治理格局逐渐被打破,社区治理正在朝多元主体的方向发展。

社区公共服务由单一的行政化供给向多元化供给转变。传统城市社区的公共服务主要由居委会行政化供给,公共服务的内容包括社区秩序的维护、协助政府处理一些涉及社区的事务以及传递各种政务信息,服务内容相当有限。而时下的不少城市新型社区,除了负责传统的行政化公共服务供给外,还增加了不少新的公共服务供给。如政府通过向社会购买公共服务的方式引进社工服务,在弱势群体关怀(如孤寡老人的照顾、残疾人员的照料、外来务工人员子女的教育)、族群融合、社区文化活动和人际冲突解决等方面发挥作用。此外,不少地方还形成“社工+义工”的模式,即除引入社工服务外,还大力发展志愿服务,以满足社区居民的一些特殊需求。在一些存在自发成立的业主委员会的社区,则出现更具个性化和特色的公共服务供给(如社区公共物业的保值增值)模式,其自主性也更强,所提供的公共服务更加符合社区居民的需要。

政府与社会之间关系由领导与被领导向相互平等转变。在过去,城市社区普遍不存在具有独立性的社会组织,政府与社会组织、居民之间的关系基本上是一种领导与被领导的关系,社区居民只能被动地接受政府或其代理机构提供的公共服务。而现在,由于前述的公共服务多元化供给的出现,政府与社会组织之间逐渐形成了相对平等的合作关系。在一些发达地区,除了仍然存在政府与居委会之间的传统关系外,还存在由引进的社会组织设计甚至孵化社区公共服务项目,让政府从中选择,并采取向社会购买服务的形式,从而改变了过去由政府主导、自上而下提供公共服务的模式。在这种情况下,政府与社会组织之间的关系发生了很大的变化,两者之间就有可能形成相对平等的合作关系。甚至一定程度上可以说,是社会组织在牵引着政府服务内容的创新与发展,社会组织在社区治理中的作用日益彰显。

社区管理体制由政社合一向政社分离转变。过去,我国城市社区的管理体制是政社合一的,即街道办事处依赖居委会从事各种行政管理事务,居委会自治职能弱化,成为政府的代理人。近年来,我国很多城市都在进行街居管理体制改革的尝试,力图规范街道办事处与社区组织的角色职能,使社区自治组织从行政事务中脱离出来,实现政府依法行政管理与社区依法自治的有机衔接与良性互动。典型的表现是“站居分离”,即社区设立公共服务站,由政府工作人员负责提供政务服务,而居委会则专门负责社区自治事务。

诱发公权力侵蚀社区治理格局的传统观念

然而,上述变化还只是初步的和局部的,对于大多数中国城市社区而言,还没有真正从传统的治理格局中走出来。在一些落后地区,仍然延续着传统的政社合一的社区管理体制,政府包揽了社区的公共事务,多元主体和多元社区公共服务供给机制尚未形成,造成公共服务供给不足,或者政府提供的一些公共服务偏离社区居民的实际需求,继而导致公共资源的浪费。在一些地方,虽然形式上实现了政社分离,如设立了社区服务站,但实际上,“站居”是两块牌子一套人马,政府一家独大;也有一些地方,如新近实现城镇化的地区,进行了“村改居”实践,社区存在了多个权威主体,包括党支部、居委会、服务站、股份公司等。但由于财政资源不足,社区公共服务供给短缺,使前三个主体的权威性无法树立,最后又不得不回潮,重新走上政社不分、政经不分的老路。即使是在前述的已经形成多元主体治理格局的社区,也仍然存在行政主导过强、社区自治力量偏弱或者社区自治力量处于从属地位的情况。更有甚者,社区社会组织出现了行政化的倾向,承袭着公共服务科层供给的旧有模式。

造成这些问题的原因主要有:传统的管控型社区治理的观念难以一时扭转,进而导致政府职能转变举步维艰;传统的重经济轻社会的片面政绩观没有发生根本性变化,不重视社会建设,投向社会建设的财政资金不足;政府培育社会组织、参与社区治理的意愿不强,虽然从观念上接受了多元治理的模式,但缺乏配套的扶持社会组织发育的政策和措施,从而限制了社会组织的成长空间;在法律上缺乏相应的对政府与社会职能边界的界定,使公权力可以随意侵入到社会自治领域。

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[责任编辑:赵帆]
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